公平可持續：社會保險制度改革的方向

羅俊鑫

社會保險事業關系著千家萬戶的和諧生活，關系著每一個人的切身利益。目前，社會公眾對社會保險的高度關注，從養老保險個人賬戶空賬、養老保險基金出現收支缺口、延遲退休年齡、“雙軌制”、以房養老等等引發的不安與焦慮，已經表明公眾對社會保險制度出現了信任危機。如何保證社會保險制度的健康發展，如何保障參保人的合法權益，已成為我們必須面對和解決的問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立更加公平可持續的社會保障制度”，這為社會保險制度改革指明了方向、明確了目標。

目前，我國基本建立以養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險為核心的社會保險體系，社會保險覆蓋面不斷擴大，正在駛上“全民社保”的快車道。但社會保險制度的公平性、可持續性仍有缺失。在制度方面存在不同區域、不同群體之間實行不同的制度問題，這特別表現在養老保險體系中，機關事業單位工作人員和企業職工養老保險“雙軌制”、待遇相差過大；在醫療保險體系中，城鎮職工、城鎮居民、農村居民實行不同的醫療保險制度，城鄉差別過大。按照身份分設制度、享受待遇，不僅人為地導致制度的碎片化，還造成不同群體之間制度的不平等，在很大程度上妨礙了讓更多民眾公平享受改革發展成果的政策導向。因此，建立更加公平可持續的社會保險制度，已成為政府、社會和民眾的共識。筆者結合學習黨的十八屆三中全會精神，從以下五個方面探討促進社會保險制度的公平可持續發展。

一、實現社保全覆蓋

實現社保全覆蓋就是讓符合條件的人員均納入社會保險覆蓋范圍，這不僅僅是體現在制度上，更應體現在參保和享受待遇上，這就是參保機會公平，如果符合條件的人員沒有納入社會保險覆蓋范圍，公平無從談起。公平是社會保險的本質屬性。實現社保全覆蓋是建立更加公平可持續的社會保險制度的基礎。從全國情況看，目前有相當一部分非公經濟從業人員、農民工和靈活就業人員沒有納入社會保險范圍，比如養老保險，全國還有將近2億符合條件的人員沒有被納入到覆蓋范圍（人力資源社會保障部副部長胡曉義在2014年3月“中國發展高層論壇2014”年會上講話），與實現“全民參保”仍有很大距離。因此，首要的任務就是把符合條件的人員納入社會保險范圍，讓參保人員平等享受社會保險待遇，實現人人享有基本社會保障，體現社會保險制度的公平性。另一方面，根據“大數法則”，社會保險覆蓋范圍越廣，參保人數、繳費人數越多，基金收入和基金積累就會增加，基金可支付能力也就會增強，從而為社會保險制度的可持續發展提供更強的物質保障。

二、整合制度

我國各項社會保險制度是在不同年代分別建立的。城鎮企業職工基本養老保險、城鎮居民和新型農村社會養老保險；城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療絕大部分地區都是按不同險種分設的，不同制度和不同地區的政策、標準的差異導致城鎮職工、城鎮居民、農村居民在社會保險制度及享受待遇上的差異，既違背公平原則，也造成公共管理資源的浪費，更影響社會保險制度的可持續發展。由此可見，整合制度是建立更加公平可持續的社會保險制度的重點。目前整合制度的關鍵是，把現行的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險整合為統一的城鄉居民基本養老保險制度；把現行的新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險整合為統一的城鄉居民基本醫療保險制度。城鄉統一的養老保險、醫療保險制度，打破戶籍制度的藩籬，無論生活在農村，還是在城鎮，都能夠在同一種養老、醫療保險制度下享受平等的保障權益，消除城鄉之間的差別，實現城鄉居民在制度上的公平和公共資源上的共享。2014年2月國務院印發了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號），決定將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險兩項制度合并實施，建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，這無疑是在推動建立更加公平可持續社會保障制度的進程中邁出了一大步。

三、取消“雙軌制”

目前，機關事業單位工作人員與企業職工實行兩種不同的養老制度，即為“雙軌制”。“雙軌制”是計劃經濟向市場經濟轉型期的特殊產物，按照機關事業單位工作人員與企業職工的身份分別實行不同的養老制度，企業職工參加養老保險實行“繳費型”統籌制度，而機關事業單位工作人員的待遇實行“財政型”統發制度，實際上是一種福利保障制度。企業職工參保個人承擔繳費，機關事業單位工作人員不用繳費，而機關事業單位的退休待遇遠遠高于企業的養老金待遇，兩大群體的待遇差別被稱為“最不公平”。如果機關事業單位繼續固守現行的福利型退休養老制度，不僅顯失公平，而且也不利于人員流動。因此，為了增加養老保險制度的公平性和適應流動性，必須從制度上解決社會反映強烈的“雙軌制”問題。可以說取消“雙軌制”是建立更加公平可持續的社會保險制度的關鍵。黨的十八屆三中全會提出“推進機關事業單位養老保險制度改革”，目標就是機關事業單位與企業一樣實行統一的養老保險制度，取消“雙軌制”，實現機關事業單位從福利養老向社會化的養老保險轉變，機關事業單位養老制度與企業養老制度“并軌”，主要是在制度和模式上的統一，消除差異，實現公平。

四、健全法制機制

建立更加公平可持續的社會保險制度關鍵是要有良性的法制機制作保障。健全法制機制是建立更加公平可持續的社會保險制度的核心。一是完善社會保險法律法規。社會保險制度的公平可持續發展，必須要有完善法律法規作保證。因此，應進一步修訂、完善、充實《社會保險法》等法律法規，只有社會保險法制走向健全完備，才能確立制度的公信力、公平性，才能保證制度的良性運行與可持續發展。二是健全多繳多得激勵機制。多繳多得體現待遇與繳費掛鉤，是調動參保人員積極繳費的一項激勵措施。特別是實行個人繳費和建立個人賬戶的養老、醫療保險制度，更應體現多繳多得原則，繳費與享受待遇呈正相關關系，繳費年限越長、繳費越多，享受待遇也就越高。三是建立健全正常調整機制。建立健全養老金的正常調整機制，讓全體人民享有穩定、可靠的養老金調整的安全預期。目前由于沒有建立養老金正常調整機制，尤其是養老金的“十連調”，剛性增長影響了正常調整機制。連續調整的頻次高、幅度大，已經產生后退休人員比前退休的待遇低的“倒掛”問題，使參保人心理預期越來越高，認為越早退休待遇越高，從而驅使參保人員想方設法早退休。另一方面養老金調整未與繳費年限、繳費金額等因素掛鉤，弱化了多繳多得的機制。因此，要建立健全綜合考慮收入增長、物價變動等主要因素的正常調整機制，實現社會保險待遇與經濟社會發展相聯系的持續、有序、合理增長。四是完善社會保險關系轉移接續政策。由于歷史原因各項社會保險制度分設，造成各項社會保險制度之間無法轉移，或者銜接不順暢，在一定程度上阻礙了勞動力的合理流動，進而影響了市場對人力資源的配置效率。因此，必須完善社會保險關系轉移接續政策，更加注重各項制度之間的相互協調，實現不同制度之間的順利轉換銜接。五是提高統籌層次。社會保險統籌層次越高，制度覆蓋范圍也就越廣，越能體現公平。黨的十八屆三中全會提出“實現基礎養老金全國統籌”，讓參保人員不分區域享受統一的國民待遇，以更高層次的社會統籌來更充分地體現社會公平；另一方面實現基礎養老金全國統籌，從國家層面安排和保障基金，增強養老保險基金的調劑、保障功能和使用效率，從而更加保障參保人員待遇享受的公平性、穩定性和養老保險制度發展的可持續性。六是拓寬基金籌集渠道。健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預算制度，明確政府所承擔的社會保障責任，更好地發揮公共財政在社會保障中的作用。積極開辟國有資產社會保障資金新的籌資渠道，劃轉部分國有資本充實社會保障基金，使社會保障基金更有保障性和可持續性。七是加強基金保值增值。加強社會保險基金投資管理和監督，在確保當期基金支付和保證基金安全的前提下，積極穩妥地推進基金市場化、多元化投資運營，努力實現基金保值增值，這既是減緩未來基金的支付壓力、實現制度可持續發展的要求，也是投資經濟建設的重要舉措。八是構建多層次的社會保障體系。制定實施免稅、延期征稅等優惠政策，加快發展企業年金、職業年金、補充醫療保險和商業保險等多層次的社會保障體系，改變過度依賴政府的基本保障格局，實現社會保險制度的多層次、多元化和可持續發展。九是適時適當降低社會保險費率。目前參保單位承擔“五險”社會保險費的費率超過繳費基數的30%，企業普遍反映繳納社會保險費負擔重，特別是養老保險費率偏高，企業難以承受，一方面增加企業經營成本，影響企業競爭力，另一方面也影響企業繳費的積極性，就會出現故意欠費現象。因此，在擴大覆蓋面、增加基金平衡能力的前提下，科學合理確定和調整社會保險繳費基數、費率，適時適當降低社會保險費率，減輕企業負擔，降低經營成本，提升企業競爭力，保持企業發展的活力。十是研究制定漸進式延遲退休年齡政策。現在女性退休年齡大幅度低于男性，從總體上對女性不利，這不僅過早剝奪女性的工作權利，也過早剝奪了女性的發展空間和發展機會，直接影響其經濟利益和福利待遇。因此，針對人口老齡化高峰期的調整，結合我國人口結構和人力資源供求的趨勢，適時實行漸進式延遲退休年齡政策，既保持社保基金的長期平衡，又使我國的人力資源得到更加充分的開發利用，更是促進性別公平、平等。另一方面在人口老齡化進程中，需要微調退休年齡，以避免下一代負擔過重，這是制度公平可持續發展的需要。

五、提高社保經辦管理服務能力

黨的十八大提出“健全社會保障經辦管理體制，建立更加便民快捷的服務體系。”黨的十八屆三中全會提出“加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系。”加強社會保險經辦管理能力建設和健全經辦服務體系是深化社會保險制度改革的一項重要任務。俗話說，“三分制度，七分落實（執行）”，這說明落實的重要性，更加公平可持續的社會保險制度能否建立、制度能否落實到位，關鍵在于社會保險經辦機構的執行力、經辦管理服務能力的高低。因此，提高社保經辦管理服務能力是建立更加公平可持續的社會保險制度的保證。一是加快健全社會保險經辦管理體制，著力整合經辦管理資源和管理職能，提高經辦管理效率。二是加強社會保險經辦管理服務的規范化、標準化、信息化建設，優化經辦服務流程，為參保人提供更加方便快捷的服務。三是建立標準統一、全國聯網的社會保險管理信息系統，實現全國“社保一卡通”，參保人員流動到哪里，社保網絡就服務到哪里，方便參保人員走天下。四是加強社會保險干部隊伍建設，提高干部隊伍的政治思想素質、業務水平和服務水平，為建立更加公平可持續的社會保險制度提供人才保障和能力保障。

（作者系廣西壯族自治區社會保險事業局副局長）