深化財稅體制改革構建現代財稅制度

張華

黨的十八屆三中全會明確提出：財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。這一論斷把財政的地位和作用提到了新的高度，標志著財政職能從“經濟管理”向“國家治理”轉變，穩固、平衡、強大的財政已成為強國富民的基石和保障。構建現代財稅制度，對于完善社會主義市場經濟體制、加快轉變經濟發展方式、推進地區經濟社會協調可持續發展都具有十分重要的意義。我們將深入貫徹黨的十八大、十八屆二中、三中全會和習近平總書記系列講話特別是考察內蒙古重要講話精神，圍繞落實自治區“8337”發展思路，積極穩妥推進財稅體制改革，扎扎實實做好財稅各項工作，為推進自治區全面深化改革、經濟社會健康持續發展作出新的更大的貢獻。

一、我區深化財稅體制改革的背景

改革開放以來，我國財政體制發生過兩次大的制度變革。第一次在1980年，由傳統高度集中的財政體制向財政包干體制轉變；第二次在1994年，由財政包干體制向分稅體制轉變。分稅制財政管理體制解決了傳統體制中存在的“兩個比重”偏低（即財政收入占GDP比重、中央財政收入占全國財政收入比重），體制不規范、不統一造成各地苦樂不均等問題，調動了中央和地方兩個積極性，是我國財政史上的一個重要里程碑。

在中央統一規范的分稅制財政管理體制的基礎上，2006年和2012年我區對自治區以下財稅體制進行了調整完善。2006年調整的主要內容：一是實行稅收屬地管理，不再按隸屬關系劃分稅收收入；二是建立自治區與盟市共享稅，將增值稅、企業所得稅、個人所得稅、營業稅、資源稅作為自治區與盟市共享稅種；三是實行漸進式改革，將自治區與盟市共享稅的分享比例，通過每年變化1個百分點，逐漸增加自治區的比重，從2006年的20：80調整到2011年的25：75；四是保證盟市既得利益，對盟市上繳自治區的稅收以2005年為基數，基數內部分自治區返還給盟市，超過基數部分由自治區安排用于盟市轉移支付和全區性公共支出事項。2012年針對自治區宏觀調控能力下降和區域發展不均衡的突出問題，自治區進一步調整了財稅體制，在維持原體制“共享五稅”范圍不變的基礎上，根據自治區宏觀調控政策目標和稅種屬性，重新確定自治區與盟市共享稅收的分享比例，自治區因完善體制新增加的收入絕大部分要通過轉移支付的方式，支持困難地區和低收入群體。在調整財政體制的同時，自治區建立并不斷完善對盟市旗縣的轉移支付制度。

分稅制財政管理體制運行20年來，我區實現了經濟快速發展與政府財力增強的良性循環，財政在支持保增長、調結構、惠民生、促改革等方面發揮了積極作用。一是財政收支規模不斷實現新突破。2013年，全區地方財政總收入完成2658億元，約是1994年68億元的39倍；全區地方財政支出3682億元，支出規模跨越3500億元門檻，約是1994年93億元的40倍，實現了從“吃飯”財政到真正意義上公共財政的轉變。二是財政宏觀調控作用得到了有效發揮。擴大和帶動了投資增長，2008-2013年共落實政府擴大內需投資1227億元，通過減免稅費減輕企業和居民負擔330多億元，2013年全社會固定資產投資增長18%。支持了經濟結構調整，2007-2013年，全區科技投入累計達到151億元，年均遞增23%，環境保護投入累計達到726億元，年均遞增14%；全區二、三產業增加值占GDP比例不斷提高。三是財政保障民生水平不斷提高。自治區連續7年實施民生工程，全區民生支出從2007年的618億元增加到2013年的2340億元，年均遞增24.8%。四是財政改革穩步推進。初步建立了完整的政府預算體系，完善了機關事業單位津補貼政策，盤活了財政存量資金，預算工作的透明度不斷增強。

二、現行財政體制存在的問題

（一）地方稅收體系不健全，地方可用財力增長緩慢。一是地方稅稅制陳舊，稅源分散，收入規模小，管理權限小，征管難度大，缺乏主體稅種。地方由于沒有主體稅種支撐日益龐大的財政支出，各地紛紛挖掘非稅收入，導致我區非稅收入占公共財政預算收入比重偏高。二是我區是資源大區，在資源環境約束日益趨緊形勢下，反映要素稀缺、供求關系、環境損害程度的環境稅制度尚未建立。三是現行稅收優惠政策過多，尤其是區域性稅收優惠政策過多且不規范，稅收法治化程度亟待提高。

（二）財力與事權不匹配，地方財政收支矛盾十分突出。一是現行的“分級分稅”財政體制，在各級財權的劃分上是比較明確的，但在事權的劃分上界定得不是十分清晰。中央代辦地方事權、地方承擔中央事權以及事權的交叉錯位等現象還大量存在，總體表現為財權上收、事權下放。加上轉移支付制度的不完善，造成了財力與事權不匹配，使地方財政收支矛盾比較突出，特別是基層財政比較困難。二是由于我區地域、地理、文化、經濟、民族政策等諸多特殊因素，在地方支出中形成了一系列有別于內地的特殊性開支。如：由于地廣人稀，政務費用開支大，固定成本高；由于執行民族政策，舉辦民族教育、民族廣播出版、民族醫療衛生等方面的開支較大；由于多屬高寒地區，防寒費用開支大；由于生態脆弱，對生態和環境治理的支出大等等。

（三）預算管理制度不規范、不透明，約束性不強。一是預決算公開程度不夠，支出政策、項目安排、預算資金、超收資金的使用等不夠透明。二是預算體系不夠統一完善，公共財政、政府性基金、國有資本經營和社會保險四大預算的功能定位及相互關系還不清晰，相互之間缺乏有機銜接，部門利益色彩較濃。三是預算剛性約束不足，預算編制、審批、執行、監督之間缺少制衡，財政資金“跑冒滴漏”甚至被違規出借、擠占挪用等現象時有發生。四是預算支出碎片化，與財政收支增幅或生產總值掛鉤的重點支出項目量多面廣，嚴重影響了預算的統籌協調功能。五是專項轉移支付項目過多、規模過大、資金分散，存在財政資金分配和管理權被肢解的問題。

（四）地方政府性債務負擔沉重，財政風險需要及時化解。一是全區各級政府性債務規模較大。二是逾期債務逐年增加，財政償債壓力加大，既加大了地方財政支出壓力，也增大了財政風險。三是政府性債務管理制度不健全，監督管理薄弱。目前國家尚未建立統一、規范的政府性債務管理模式和管理制度。自治區政府2007年出臺的《內蒙古自治區地方政府性債務管理暫行辦法》也應根據形勢發展的需要，做進一步修訂完善。

三、深化財稅體制改革的思路和主要任務

按照中央和自治區的部署，我區深化財稅體制改革的基本思路概括為“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率”。完善立法就是要樹立法治理念，全面推進依法理財、依法治稅，把國家財政管理納入法制化軌道。明確事權就是明確中央和地方的事權與支出責任，促進各級政府各司其職、各負其責、各盡其能。改革稅制就是優化稅制結構，逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系；堅持正稅清費，清理規范稅收優惠，強化稅收籌集財政收入的主渠道作用；科學設置計稅依據、適用稅率、征稅環節等稅制要素，完善稅收征管體制。穩定稅負就是要保持財政收入占國內生產總值比重基本穩定，合理控制稅收負擔，既調動市場主體、社會力量和個人創業積極性，又要使政府有能力提供較好的基本公共服務。透明預算就是要加快推進預算決算公開，逐步實施全面規范的預算公開制度，保障公民知情權、參與權、監督權。提高效率就是要通過實施科學的政府預算、健全的運行機制、有效的監督制度，把有限的資金分配好、使用好、監管好，促進經濟社會持續健康發展，不斷提高人民群眾生活水平。

（一）著力改進預算管理制度。重點在五個方面改革探索：一是實施規范透明的預算制度。推進預算公開透明，一方面有利于各級人大對同級政府預算審查監督，有利于社會公眾監督，促進依法理財、科學決策；另一方面把政府的政策意圖、激勵方向告知社會，以引導經濟社會主體的預期和行為。目前，自治區本級預決算已經全部公開，“三公”經費預決算自2013年起全部公開；2013年選擇3個盟市24個旗縣公開了財政預決算和“三公”經費預決算，今后要進一步加大預決算公開力度，尤其是在公開內容上要細化實化；在公開層級上，各級政府預決算都要向社會公開，不留空白；在公開重點上，把老百姓關注的“三公”經費徹底公開。二是完善政府預算體系。要加快建立將政府性基金預算、國有資本經營預算調入公共預算的機制。加強社會保險基金預算管理，實現基金結余的保值增值，抓緊研究社會保險基金預算可持續問題。要清理規范重點支出與年度財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，提高財政預算統籌能力。三是改進年度預算控制。建立跨年度預算平衡機制，試編財政中期規劃，由年度平衡擴展到周期性平衡。四是嚴格規范預算執行。要牢固樹立預算法定意識，強化預算執行的程序性約束，預算的調劑、追加等都要嚴格按程序辦事。當年超收收入原則上只能用于彌補當年赤字或者補充預算穩定調節基金。五是提高財政預算效率。推進預算績效管理，做到宏觀績效和微觀績效并重，切實改變重投入輕績效的狀況。創新公共服務供給方式，推進政府購買公共服務和公私合營模式。

（二）著力完善稅收制度。按照中央要求，認真做好增值稅改革、資源稅改革、房地產稅改革相關工作，落實交通運輸業、現代服務業、鐵路運輸業和郵政業營業稅改征增值稅試點政策，提前制定煤炭資源稅改革預案，積極推進環境稅費改革。要建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，解決稅制不公平問題。加強和改進稅收優惠政策管理，對執行到期的應徹底終止、不再延續，對未到期的要明確政策終止過渡期，對帶有試點性質且具有推廣價值的，應盡快轉化為普惠制，在全區范圍內實施。區域發展規劃要與稅收優惠政策脫鉤，今后原則上不再出臺新的稅收優惠政策，嚴禁各種越權減免地方稅。著力完善稅收征管體制，緊跟中央改革進展，及時制定配套稅收征管辦法，確保依法有效實施征管。要積極開展綜合治稅工作，加強對營業稅、增值稅、企業所得稅、資源稅和個人所得稅等主體稅種的稅收管理，確保應收盡收。

（三）著力建立事權和支出責任相適應的制度。一是合理劃分事權。根據分權、分工的原則，完善財政管理體制，進一步明確自治區、盟市、旗縣承擔各級事權的支出責任，適度加強自治區事權和支出責任，減少委托事務，通過轉移支付等手段調節上下級政府、不同地區之間財力分配。在自治區實施“擴權強縣”改革框架下，每個盟市選擇1個旗縣進行“省直管縣”財政改革試點（分別是阿榮旗、阿爾山市、開魯縣、寧城縣、多倫縣、察右前旗、和林格爾縣、土右旗、達拉特旗、杭錦后旗、海勃灣區、額吉納旗），實行財政體制核定到旗縣、轉移支付測算并下達到旗縣、國庫資金調度到旗縣、財政預決算直通到旗縣、地方政府性債務管理到旗縣，并在此基礎上，要求試點旗縣在專項資金整合、投資評審、政府采購、資產管理、政府購買服務、財政監督、信息化建設以及依法行政、依法理財等方面與自治區同步推進。二是理順收入劃分。要在保持現有自治區和地方財力格局總體穩定的基礎上，遵循公平、便利、效率等原則，結合稅制改革，綜合考慮稅種屬性和功能，進一步理順自治區及以下收入劃分。著力培育地方主體稅種，積極爭取中央支持，完善我區地方稅體系。三是完善轉移支付制度。地方支出責任與財力缺口部分，通過轉移支付來解決。主要思路是“增一般、減專項、提績效、保基本”。“增一般”就是完善一般性轉移支付的穩定增長機制，提高轉移支付的科學性、公平性和公開性，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的支持力度；“減專項”就是清理、整合、規范專項轉移支付，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制新增專項支付項目；“提績效”就是建立專項轉移支付定期評估和退出機制，對資金使用效率低、未達到政策預期效果的項目，要及時調減預算額度或調整政策；“保基本”就是加強對縣級政府基本財力保障，允許旗縣按照自治區確定的投資方向自主安排重點扶持項目，將原由旗縣負擔的出口退稅超基數上解中央部分改由自治區負擔。

（四）著力提高財政資金使用效率。一方面要強化預算管理，確保支出“用得對”。緊緊圍繞自治區“8337”發展思路，在財政資金使用安排上，大力支持“五大基地”建設，加大對基礎設施、生態環境建設保護投入，促進縣域經濟和非公有制經濟發展。同時，著力服務好“六大工程”和農村牧區“十個全覆蓋”工程等重點民生工作，完善教育、科技、文化、醫療衛生等社會事業投入機制，促進公共服務均等化，讓人民群眾得到更多實惠。另一方面要堅持厲行節約，確保支出“用得省”。要嚴格執行黨政機關厲行節約的各項規定，大力壓減一般消費性支出，集中財力保重點、辦大事。

（五）著力加強政府債務管理。圍繞解決“怎么借”的問題，加快建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，明確地方政府舉債融資權限和用途。圍繞“怎么管”的問題，對地方政府性債務實施分類管理和總規模控制，將地方債務收支逐步分類納入預算管理，接受地方人大監督。圍繞“怎么還”的問題，厘清政府和企業的責任，向社會發出正確信號，誰借誰還，堅決防范企業把債務推給政府，增強借債者的風險意識。要完善政績考核體系，將領導干部任期內借債情況納入政績考核，離任要審計、終身要負責。妥善處理好存量債務，解決好在建項目后續融資問題，防止因資金鏈斷裂引發財政風險。探索新的投融資模式，以目前自治區具有一定實力的國有獨資企業為基礎，通過劃撥自治區財政持有的股權、經營性資產，支持其改組為國有資本投資公司，投資運營籌集的資金，全力支持自治區“8337”發展思路確定的重點產業和自治區成立70周年大慶重點工程和重大項目。