省域內農村金融改革模式探討—以江蘇省為例

■ 董江江（南京師范大學商學院 南京 210023）

金融是現代市場經濟的核心，直接決定著資源配置的方向和效率。在社會主義和諧新農村的建設過程中，有效的金融支持十分重要。然而，相對于國有銀行和城市商業銀行的改革進程而言，我國各省的農村金融改革則相對滯后。江蘇雖地處經濟相對發達的長三角地區，但和其他許多省份一樣，本區內的農村金融改革也十分滯后于城市商業銀行等非農金融機構的改革，因而具有一定的代表性。本文以江蘇為例，探討省域內農村金融改革中的模式選擇問題。

省域內農村金融服務機構概況及其改革重點

目前，活躍在江蘇農村金融市場的金融機構主要包括農業銀行、農業發展銀行、農村信用社、農村郵政儲蓄和一些非正規的民間金融組織。農業銀行雖然提出了“一行兩制”的改革思路，但其商業金融機構的性質決定了其在農村提高金融服務的對象主要是龍頭農業企業、農村基礎設施等等；作為政策性金融機構，農業發展銀行在江蘇還主要是向（糧、棉、油）購銷企業提供金融服務，其覆蓋的農村區域也十分狹窄；農村郵政儲蓄目前還處于只存不貸的經營機制中；民間金融機構的合法性也一直處于爭論中。

所有上述因素，都決定了他們在江蘇農村金融市場還很難對廣大農戶提供有效金融支持。農村信用社具有覆蓋面廣、直接服務農戶等特點，因此在未來很長的一段時間內，農村信用社將繼續擔當江蘇農村金融主力軍的角色。農業銀行、農業發展銀行、農村郵政儲蓄均屬于全國性金融機構，他們的改革任務將主要由其總行來承擔，江蘇應做好他們改革的配合工作，實現“三農”在江蘇的和諧發展。在此背景下，農村信用社的改革將毫無疑問成為江蘇農村金融改革的重點。

省域內農村金融改革模式選擇面臨的問題

第一，江蘇各地的農村信用社怎么改革，是否該借鑒江蘇銀行的改革經驗將城市金融改革的成熟經驗延伸過來，采取全省合并的統一模式，這是首先要解決的一個重要問題。全省合并的優點是顯而易見的，如資本規模大、抵抗風險的能力強等等。同時，合并的困難也是很明顯的，如各地信用社資產相差懸殊的狀況使得統一的阻力不可小視、過多的不良資產、薄弱的農村經濟環境中到哪里去籌集充足的資本金等等。如果不合并，其優點和缺點也十分明顯。不合并的優點是各地信用社可以根據當地的實際情況和自身的經營狀況制定適合自身利發展的改革思路；不合并的缺點是，每一個信用社資產規模均很難形成較強的抵抗風險能力。

第二，政策性金融將在很大程度上為農戶提供資金支持，但其高成本性、低盈利性將限制其持續發展。商業性金融將很可能使很多農戶無法獲貸，從而無法發揮支農作用并阻礙新農村的和諧建設進程。那么，未來農信社的經營方針是政策性金融還是商業性金融，或者借鑒農業銀行“一行兩制”的經驗兼顧商業經營和政策扶持，或是還有其他可能的方式。

第三，關于采取什么樣的產權和經營形式，一種觀點認為農信社應改制成股份制商業銀行，但其反對者認為股份制商業銀行不利于對弱勢群體給予幫助，不利于緩解社會矛盾，合作金融機構才是農信社的改革方向；還有一種觀點認為，股份合作制保持了股份制企業籌集資金、按股分紅和經營管理方面的合理內核，集股份制與合作制優點于一體，股份合作制才是農信社的改革方向；但也有反對者認為，股份合作制具有股權相對封閉、管理自我循環等缺點。從江蘇已改革的農信社來看，有股份制商業銀行，有股份合作制農村合作銀行，幾種形式在實施中均出現了一些問題，如委托代理缺乏效力、“內部人控制”明顯、關聯交易風險嚴重等等。未改制的信用社采取哪一種產權和經營形式，各地農信社還需要什么樣的制度創新，均有待研究。

省域內農村金融改革模式選擇建議

針對第一個問題，本文認為目前不宜采取全省合并的統一模式，但從長期來看，條件成熟的農信社可以相互合并，甚至是全省歸一。

首先，與城市金融相比，農村金融有著許多不同的特征，如農村覆蓋面廣、信息不對稱程度高、信貸額度小、經濟基礎相對薄弱、非生產性信貸多、缺乏足夠抵押物、信貸成本高等特點。因而，江蘇城市金融全省合并的模式還很難延伸到農信社的改革上來。

其次，從金融供給來看，蘇南蘇北農民收入的區域差異較大，由此形成的金融供給能力明顯不同。從金融需求而言，蘇北的支農任務明顯重于蘇南，非生產性支出在蘇北的金融需求比重明顯高于蘇南，因而目前不宜采取全省合并的策略。各地農信社應根據當地的經濟特征、生態環境等因素，制定適合自身的改革思路，不全省并一也將有利于鼓勵競爭，各地信用社應著力加強信貸管理和內部管理制度建設，充分保證信貸質量。

再次，江蘇省應改變目前縣級信用社資本過低的現狀，可考慮地級市內縣級農信社的統一合并，區域農村經濟發展水平接近、經營特點類似的農信社之間，可以考慮跨越地級市進行合并。一定范圍內跨市合并的模式既有利于提高抗風險能力，還將有利于解決地方政府對農信社過多行政干預的問題。在改制時，資產歷史質量較差的農信社可考慮在股東結構中吸引國有銀行、城市銀行、外資銀行或其他跨省市的農信社等銀行金融機構，這樣不但可以充實資本金，而且也可以通過他們的“股東身份”將先進的經營理念和高超的風險處理能力借鑒過來。目前，對江蘇農信社而言，最緊迫的任務是盡快理順省聯社同縣聯社、信用社的管理體制，確保基層農信社的獨立性。省聯社要在尊重法人經營權的前提下，樹立服務意識，充分發揮人才、信息、管理上的優勢，建立有效的金融創新機制，開發適應農村各類市場主體需要、具有差異性和多樣性的系列金融產品。

最后，江蘇應通過財政支持與市場激勵的有效結合，建立起完善的南北合作機制。對于需要幫助的蘇北一些農信社，江蘇可考慮依賴蘇南成功農商行的資本和經營水平實施市場化的并購或控股。這不只是解決資金的問題，更是在很大程度上傳輸了經營理念、經營管理技術，這將會從根本上改善農信社資產質量差的狀況。即使對于較成功的農商行，也應積極引進銀行業的戰略投資者，將戰略投資者的利益與農商行的利益通過市場化的機制捆在一起，從而積極提升江蘇農村金融的綜合競爭力，并為走出江蘇、邁向全國奠定強有力的基礎。在強化農村金融組織社會服務意識的同時，對于承擔了緊急援助、支農等某些政策性功能的扶持業務，政府可進行適當的稅收優惠或政策支持。稅收支持可打破單位性質的約束，從單位享受稅收支持調整為具體貸款投向或業務享受稅收支持。

針對第二個問題，本文認為政策性和商業性并存，是江蘇農信社經營方針改革的主要方向，但目前江蘇農信社的功能定位應以服務“三農”為主。

首先，無論在發展中國家還是在發達國家的金融市場，商業金融和政策性金融并存是各國農村金融市場發展的共同特征。或者說，商業性金融在農村不會取代政策性金融，這是由各國經濟發展水平在不同階段、不同地區、不同人口群體、不同產業之間差異形成的金融需求不一致造成的。只要在任何社會的某一發展階段，其經濟發展的非均衡性和多層次性是客觀存在的，作為農村合作金融組織的組建主體和服務對象的經濟弱勢群體就會一直存在，政策性金融組織的存在就具有客觀必要性。

其次，明確各類管理部門職能并強化服務意識，是確保江蘇商業金融與政策性金融共同協調發展的重要保障。對于農村金融機構自主經營的部分，管理部門應盡量減少不合理的干預，應通過相應法律法規的完善來加強監管。農村金融機構的水平目前并不高，這需要管理部門進行政策指引并組織成功的銀行來進行技術、業務指導。管理部門應積極引導各級農村金融組織構建信息共享平臺，減少借款人的信息不對稱，組建科學信用評估體系，共同提高信用評估水平。在遵循相關法律法規的前提下，對于已改制的農村商業銀行，管理部門應充分尊重農商行股東大會的意見，將管理層的外部治理與農商行的內部治理有效結合。土地、公安、工商、安全、消防等其他管理部門應簡化程序，強化服務意識，積極配合農村金融組織的產權改革和新區域業務拓展。

再次，在實行政策性金融與商業金融共同發展的模式時，應建立對歷史遺留問題的有效市場化解機制。由于農業發展銀行在縣鄉機構的缺乏，許多農村信用社承擔了較多的“三農”領域的一些政策性金融功能，同時也遺留下了許多壞賬等歷史問題，一些地區的農信社甚至出現了連央行票據都不能兌現的現象。對于這些歷史問題，目前的解決途徑主要是政府主導，一些業績不錯的農業商業銀行承擔起了“救火”的奉獻角色，紛紛新增資金或技術。對于較發達的農村商業銀行而言，這種奉獻是必須的，這對于縮小地區差異，構建和諧江蘇有著十分積極的意義。然而，如果這種政策性輔助成為常態，那么政策性金融的負擔將大大增加，因此應該盡快建立起歷史遺留問題的有效市場化解機制。總體上，江蘇農信社的改革應當是商業金融與政策性金融共存，相互補充，共同發展。

針對第三個問題，本文認為江蘇農信社應根據各農村不同的經濟發展水平的需要，實行不同的產權和經營形式。

首先，合作制不是一種理論上的所有權形式，而是一種經營形式，合作制金融企業的所有權是個人所有權和集體所有權的復合形式，不能把二者混淆起來。當前，江蘇農村信用社產權制度的改革成功與否，不僅取決于能否正確選擇適合不同地區發展水平的農村合作金融產權制度，而且關鍵取決于在明晰產權基礎上的法人治理結構的完善程度。

其次，明晰產權只是農信社產權制度改革的階段性目標，而建立相互制衡的法人治理結構才是產權制度改革的根本目標。由此可見，把產權制度和法人治理結構作為一個完整系統來探討江蘇農信社的產權改革和制度創新，具有十分重要的理論意義和現實意義。股份制農村商業銀行這種模式只適合工業化程度較高、對農業信貸要求不多而支農任務相對較輕的蘇南地區。股東治理模式并不適合蘇北農村信用社的產權改革，他們的產權改革應遵循利益相關者共同治理模式。

再次，在具體的經營過程中，江蘇應不斷創新人才培養模式，提高風險管理技術。目前，對于絕大多數農村金融機構而言，目前的競爭手段還主要依賴價格，普遍存在高息攬儲、高息貸款現象。調查發現，在目前一年期貸款利率只有7%不到的利率政策下，月息1%-2%的貸款利率卻在許多農村商業銀行大量存在，這種利息負擔給本來就需要扶持的“三農”雪上加霜，毫無疑問不利于農村經濟的發展。農村金融機構的平均經營效率普遍低于城市商業銀行。目前，江蘇農村金融突出性的人才匱乏主要表現為金融IT的科技人才和風險管理人才奇缺。因此，江蘇應積極考慮單位與高校聯合培養、送出去培訓和請進來指導相結合。對于條件成熟的農商行，可考慮充分利用本行與戰略投資者的利益捆綁和合作機制，加大培訓投入。對于優秀人才，可考慮股權激勵等多種手段。

深化農村金融組織改革，改進農村金融服務，不僅關系到農村金融組織的穩定健康發展，而且事關農業發展、農民增收、農村穩定的大局。無論采取何種形式，能否有效解決農村金融組織產權主體虛置問題，能否解決農村金融組織“三會”制度虛設與“三權制衡機制”缺失的問題，能否解決農村金融組織實現自主經營與有效抑制政府行政干預問題是江蘇農村金融組織利益相關者共同治理模式成敗的關鍵。因此，對于農村金融改革模式的選擇，要因地制宜，不搞一刀切。要根據自身特點和當地實際需要，確定發展方向，選擇最優改革模式和運行機制。

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