提高“國家財富”的管理水平

陳劍

胡德平“說說我國的國家資產負債表——閾值的警示”一文， 是一篇很有見地的文章。因為清晰把握國家資產負債表，對于摸清國家家底，提高國家財富管理水平和透明度以及把控經濟變化趨勢，有重要意義。

研究國家資產負債表的意義

國家資產負債表 （National Balance Sheet），是指包括了政府、居民、非金融機構、金融機構等所有經濟部門在內的資產負債信息。它反映了整個國民經濟在某一特定時點上的資產和負債的總量規模、分布、結構和國民財富及總體經濟實力的狀況和水平。

與國家資產負債表相聯系的概念是國民資產負債核算。它是我國國民經濟核算體系的重要組成部分，它是以一個國家或地區經濟資產的存量為對象的核算，反映某一特定時點上機構部門及經濟總體所擁有的財力、物力的歷史積累和與之相對應的債權債務關系，反映一個國家或地區的資產負債總規模及結構、經濟實力、發展水平和生產能力。

國民經濟核算若要反映國民經濟活動的流量和存量，只有將資產負債核算納入國民經濟核算體系，并與其他流量核算相結合，才能全面、系統地描述國民經濟運行全過程。

研究國家資產負債表，至少有以下幾方面的意義：

（一）有利于評估國家和地區資產運營健康狀況。資產負債表作為一種能準確反映一國債務風險、評估其償債能力的分析工具，已為國際社會所青睞，并成為把握一國和地區經濟能否持續健康發展的重要指標。編制國家和地區資產負債表，可以監測各部門債務風險。從歷史經驗來看，銀行體系的壞賬和國企虧損已經損耗了政府大量的金融資源；經濟增長方式轉變，政府債務支出也將發生重大變化，及時關注這些變化，采取措施管理該過程中的風險，有利于經濟持續健康發展。

（二）有利于提升經濟增長質量。對一個國家和一個地區而言，在每年產出的 GDP 中，有相當大的部分是無效的。這是因為，GDP 指標存在某些先天性缺陷，一些無效投資甚至破壞資源環境的活動都被計入。而在財富形成中須將這些部分扣除。資產負債表有凈資產一欄，就是對各項無效成果扣除后的資產。也就是說，國家凈資產增加額持續小于當年 GDP，表明并不是全部的 GDP都形成了真正的財富積累。相當多的 GDP 實際是無效，甚至是有害的。通過對凈資產的確認和分析，可以提升經濟增長的質量和水平。

（三）有利于提高宏觀管理水平，提升政府管理透明度。對國家資產負債表進行分析和監控，可以提高“國家財富”管理水平和透明度。各級人大 和 社 會 各界 在了解 國家 和 各 個 部 門 的 資產、 負債和凈資產的情況下，可以判斷國家和本地區的家底和可能的變化趨勢，進而對政府的行為進行監督和管理。

（四）有利于提升業績考核科學化水平。中國作為轉型中的新興市場國家，長期以來 GDP 至上，地方政府的公司主義，并由此產生了大量地方債務，占據了資產負債表的重要位置。因此，通過設立地區的資產負債表，對政府債務中的凈資產進行分析，包括地方政府在內的債務問題，進而確定正確的業績觀。

（五）有利于推進經濟體制改革。對資產負債表進行分析，可以掌握條塊間的資產和負債的情況，這有利于推進經濟體制改革。例如，人口快速老化，涉及到養老金是否存有缺口，有多大缺口，會對未來產生怎樣的挑戰，這需要清晰地了解養老體系的未來支付缺口的大小和發生的時點，這樣才能判斷如何推進養老金的改革以及在何時劃撥一定數量的資金用于支付養老金等等。

需要關注的問題

隨著經濟體制改革進程的不斷推進和深入，一些原本隱蔽的經濟矛盾可能逐漸暴露，政府隱性、或有的負債隨之浮出水面，因而形成對財政的額外列支要求，最終演化為政府負債。

目前引人關注，有可能引發為經濟矛盾的內容，主要有以下一些方面 ：

（一） 地方政府債務

中國地方政府債務持續上漲，地方政府債務負擔加重已經成為影響中國經濟持續增長的隱患，也是影響中國宏觀經濟運行穩定的風險點。國家審計署 2013 年 12 月 30 日公布的數據顯示，截至 2013 年 6 月底中國地方政府債務達到約17.89 萬億元，與 2010 年底相比大約增加 70%。

地方債務可劃分為顯性債務、隱性債務。顯性直接債務主要包括國債轉貸而形成的債務、欠發工資而形成的債務、糧食虧損掛賬和鄉鎮財政債務。隱性債務包括地方政府擔保債務、社會保障資金缺口等。中國地方債務風險的形成是轉軌時期地方政府財權、事權分配不協調，舉債意愿與舉債約束失衡的結果，具有獨特的生成邏輯和發展路徑。

每一屆政府上臺，都力圖取得驕人的政績，但由于缺少經費支撐，地方政府通常不能發行地方政府債券，因此便通過下屬投資公司向個人和公司發行高收益率投資工具來為基礎設施建設項目籌資。這導致所謂的影子銀行業快速發展，也產生了舉債不透明，管理缺乏規范等問題。

目前地方政府債務， 相當多的是依賴銀行貸款，以短期債務為主。債務所形成的投資，很有可能是一些基建項目，這些投資產生的現金流覆蓋期限長，年均現金流少，極易造成期限錯配。

依賴土地出讓收入和銀行貸款，“綁架”房地產和銀行，是地方債務的一個突出特點。

一屆政府任期結束后，或許有一定政績，但卻留下了巨額債務和債務負擔，如何化解持續上漲的巨額債務負擔，這是一個問題。如何提升評價標準的科學性，科學地制定政績考核評價標準，也許更為重要。

（二） 養老金缺口

我國從 1997 年開始實行社會統籌和個人賬戶相結合（即“統賬結合”）的養老保險制度，由于養老金支付規模大于積累規模，個人賬戶尚未做實，養老保險基金缺口日益增大，形成政府對養老保險的隱性債務。

根據專家們的測算，在目前養老制度不變的情況下，再過 15 年左右，到 2030 年時養老金缺口將是一個天文數字，有人認為超過人民幣 60 萬億元以上，占當年 GDP 三成左右。雖然這一數據的具體數值可能存有疑問，但養老金缺口持續放大對財政造成巨大負擔這一總體趨勢是確定的。endprint

城鎮養老金支出本質上是國家的一項負債。由于這種負債不像國債那樣有明確的數額，習慣上稱其為隱性負債。隨著隱性負債持續增加，如何彌補日益增大的缺口，無疑是一個艱巨的難題。

（三） 環境成本

中國環境問題持續惡化，環境成本持續上升，無論是大氣、水源和土質，都呈現持續惡化勢頭，令人擔憂。這也是迫切需要中國經濟增長方式轉型的原因之一。如何在國家資產負債表中體現環境成本持續增加，十分重要。

（四） 準政府債風險

政策性或準政策性金融機構，由于具有政府信用擔保，其所發行的金融債被視為“準國債”。這些“準國債”的發行，由于可控性缺乏必要的評估，其風險性不容小覷。

此外，一些大型工程項目，如高速鐵路也具有準政府負債特征。這些債務具有規模大、周期長的特點，一旦現金流發生問題，都有可能轉化為財政風險。

推進經濟體制改革，提升資產負債管理的治理水平

要清晰制訂國家資產負債表，提升資產負債管理水平，需要經濟體制改革相伴隨。這主要涉及以下一些內容 ：

（一）減少政府對微觀經濟活動的干預。這既是落實黨的十八屆三中全會提出的讓“市場在資源配置中起決定性作用”的關鍵環節，也是降低政府或有負債風險的根本途徑，從而有利于推動市場化改革，推動政府向建設公共服務型政府轉型，將隱性或有負債轉變為顯性直接負債，明確負債主體并使之多元化。

（二）進一步完善市場經濟體制，推進產權體制改革。中國的市場經濟，目前遇到的問題是，產權改革不徹底，自然也遺留下了大量問題。即使是公有制，不同層級的公有制主體或代表，即各級政府，也有一個產權明晰的問題，不然就難以準確提供一個清晰的不同層級的資產負債表。例如，土地所有權的權利主體只能是國家或農民集體。現在的問題是，誰是國家，誰能夠代表國家。

因此，推進產權體制改革，包括公有制的產權對不同層級主體的明晰，有利于資產負債表的清晰和責任明確。

（三）將國家資產負債管理納入到宏觀調控體系。宏觀調控有短期和長期之分，國家資產負債表恰恰可以連接長期和短期。通過資產負債的可持續性來保證經濟發展的可持續性。

（四）推進財政、金融、土地等配套改革。財稅體制的關鍵是財權與事權相匹配。應當給地方更多的財權，以與承擔的大量的事權相匹配。也需要給地方政府透明的資金來源，例如，通過開征房產稅，以滿足地方政府基礎設施資金的需要等 ；推動金融體制改革，重點是推進利率市場化改革，促使銀行強化市場化經營，而不是依靠壟斷獲得暴利 ；應當擴大地方獨立發債范圍，既可以為地方融資平臺提供再融資，化解銀行的不良貸款風險；也推動地方政府提升財政透明度；土地制度改革的核心是厘清政府的角色定位，應當逐步弱化政府作為土地交易者和直接經營者的角色，強化其服務者和監管者的角色。

（五）調整收入分配格局，提高國企分紅比例。

應對人口持續老化帶來的養老金缺口的風險，應當進一步擴大國有企業利潤上繳的主體，加大國有資本經營收入補貼社會保障的力度。還可進一步實施國有股減持充實社會保障儲備資金。在境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障的基礎上，對非上市國有企業，在合理確保國有經濟控制力的前提下，都可逐步酌情減持，并將減持收益部分劃轉社保，用于養老金缺口。

（六）改變政績考核方式。應當把經濟增長的質量放在十分重要的評價位置。一屆政府任屆期滿，如何考核在經濟增長方面的成就，重要是就是考核地方資產負債表中的凈增產的增長。這就有可能出現，雖然經濟增長速度很高，但由于經濟增長中含有大量的無效的 GDP，凈資產的增量有限，因而政績考核難以獲得高分。endprint