戶籍改革不應(yīng)覬覦農(nóng)民的承包地和宅基地

嚴偉

不能讓農(nóng)民用“三權(quán)”換城市戶口

剛剛出臺的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，用了整整一節(jié)文字，強調(diào)在戶籍改革的過程中切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，尤其不能侵害農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，簡稱“三權(quán)”。《意見》同時提出，“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”。

筆者認為，這一表述或提醒非常重要，戶籍改革本就不應(yīng)該和農(nóng)民的承包地和宅基地發(fā)生聯(lián)系。

農(nóng)民對承包地應(yīng)擁有長久使用權(quán)

宅基地使用權(quán)至少100年

2013年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

我們不能簡單地說承包地是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，但是我們應(yīng)當(dāng)承認，至少在承包期間，在一個長久期間，承包地的收益屬于農(nóng)民個人所有，是農(nóng)民的私有財產(chǎn)。從這個角度看，如果用承包地交換城市戶籍，哪怕是“自愿、有償”，但其實質(zhì)就是用農(nóng)民的私人收益換取城市戶籍。

在長久承包期間，農(nóng)民如何處理自己的承包地，就像處理自己的其他家庭財產(chǎn)一樣；在法律允許的范圍內(nèi)，農(nóng)民有權(quán)自主決定把承包地的使用權(quán)或抵押，或出租，或出售。所謂“自愿”、“有償”，貌似溫和，但真正實施起來，十有八九是“行政命令，粗暴剝奪”。

特別應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，農(nóng)民的宅基地是和農(nóng)民的住房聯(lián)系在一起的，是農(nóng)民生存的基本條件。如果要求用農(nóng)民的宅基地換取城市戶籍，實質(zhì)就是等于要求農(nóng)民交出自己最基本的生存條件來換取一張紙。而這張紙既不能保障給進城農(nóng)民穩(wěn)定的工作，更不能保障給進城農(nóng)民提供穩(wěn)定的住房。

筆者也沒有發(fā)現(xiàn)世界上有哪個國家規(guī)定，擁有城市戶籍就要放棄農(nóng)村的土地所有權(quán)。同樣道理，我們也不應(yīng)該考慮擁有城市戶籍是否需要放棄農(nóng)村土地的使用權(quán)。戶籍改革和農(nóng)民的承包地、宅基地沒有關(guān)系。筆者認為，應(yīng)當(dāng)明確，無論是否給進城農(nóng)民城市戶籍，無論怎樣進行戶籍改革，我們都不應(yīng)該去動農(nóng)民的承包地和宅基地，都不應(yīng)該把給予進城農(nóng)民城市戶籍和農(nóng)民的承包地、宅基地聯(lián)系起來。這是兩件性質(zhì)完全不同的事情，根本沒有可比性。

問題的關(guān)鍵是承包地不能撂荒。只要承包地不撂荒，種地打糧，在誰的手里都一樣，政府就沒必要干預(yù)。而進城農(nóng)民是不可能任憑自己的承包地白白撂荒在那里的。

比較麻煩的是宅基地。如果宅基地只有不確切的、不定期的“長久使用權(quán)”，就很難像出租承包地一樣有效出租。即使明確“擁有50年的使用權(quán)”，是否能賣個好價錢、租個好價錢也很難說。因為宅基地上的房子一般也要幾十年才能更新一次。如果宅基地的使用權(quán)期限不夠長久，就沒人租用或購買。

筆者認為，宅基地必須具有切實的、至少100年的使用權(quán)并且法定允許農(nóng)民自由出租、出售。只有這樣，宅基地才有可能成為有價值的商品，才能真正流轉(zhuǎn)起來，才能不被白白荒棄。宅基地的使用權(quán)如果能租出一個好價錢，賣出一個好價錢，農(nóng)民會在自己認為合適的時機出手的，用不著別人操心。

應(yīng)該看到，大多數(shù)的進城農(nóng)民還沒有穩(wěn)定的工作，沒有穩(wěn)定的收入，沒有穩(wěn)定的住房包括公租房。在這種情況下，他們“轉(zhuǎn)讓三權(quán)”，無從談起。特別是對那些進入中小城市、獲取中小城市戶籍的農(nóng)民而言，其戶籍含金量很低，和農(nóng)民的三權(quán)相比根本就不在一個等級上。再說，即使他們中的大多數(shù)有了穩(wěn)定的收入和住房，繼續(xù)長久地保留他們的“三權(quán)”，額外有點收益，有什么不好呢？

“農(nóng)民工”歧視性提法應(yīng)廢止

應(yīng)當(dāng)強調(diào)指出，根據(jù)國際通行的城市人口標準，戶籍不是劃分城市人口的依據(jù)。國際通行的城市人口標準是：從事非農(nóng)職業(yè)、常年居住在市區(qū)的勞動者及其家屬。也就是說，城市人口必須同時具備兩個特征，一是從事非農(nóng)職業(yè)，二是居住在市區(qū)，不涉及戶籍問題。

根據(jù)上述城市人口概念，我國的2.7億農(nóng)民工屬于城市人口。我國國家統(tǒng)計局已經(jīng)把2.7億農(nóng)民工統(tǒng)計在城市人口總數(shù)之內(nèi)，城市人口總數(shù)約7億，全國城市化率53%。公安部按照戶籍統(tǒng)計城市人口，2012年公布的數(shù)據(jù)是：城市人口占全國總?cè)丝?4%，約4.5億。

新城市人口，應(yīng)當(dāng)作為城市人口看待，理應(yīng)享受與原有城市人口完全一樣的城市待遇，包括享受公租房待遇。所謂“農(nóng)民工”這個提法本身就有歧視性，是不能成立的。工人就是工人，教師就是教師，服務(wù)員就是服務(wù)員，從來就不存在什么“農(nóng)民工人”、“農(nóng)民教師”、“農(nóng)民服務(wù)員”。不能因為人家缺少一“戶口本”就非把“農(nóng)民”二字強加給人家。

落戶也好，不落戶也好，外來務(wù)工人員早就不干農(nóng)活了，早就是城市人口了。至于醫(yī)療保險標準低一等，公租房排不上號，子女就學(xué)也很困難，這是城市政府為了逃避職責(zé)，有意拿“戶籍”做借口而制造出來的問題。根本不能說明人家不是城市人口。

退一步講，即使是真正的農(nóng)村人口，醫(yī)療保險報銷標準也不應(yīng)該低一等，因為農(nóng)民的生命價值和城里人是一樣的，農(nóng)民動手術(shù)花的醫(yī)療費同城里人是一樣的。不給人家發(fā)“戶口本”已經(jīng)不公平了，又因此把人家叫做什么“農(nóng)民工”，不承認人家的城市人口身份，不合適。

20世紀50年代，我國的工業(yè)化初期階段，幾千萬農(nóng)民進入城市，轉(zhuǎn)化成為產(chǎn)業(yè)工人，當(dāng)時并沒有人給他們發(fā)“戶口本”（1958年才開始實行“戶口本”），但沒有人說他們是什么“農(nóng)民工”。現(xiàn)在到了21世紀，怎么反而退步了，出現(xiàn)了什么“農(nóng)民工”？“農(nóng)民工”這種歧視性提法，應(yīng)當(dāng)廢止。比較正確的提法應(yīng)當(dāng)是：新興城市人口或者新市民。

在推進城市化的進程中，由于概念混亂，出現(xiàn)了許多不正確的政策性提法，雖然出發(fā)點很好，但效果不好，甚至相反。例如，所謂“農(nóng)民工市民化”。出發(fā)點很好，但是在邏輯上說不通。根據(jù)城市人口概念，農(nóng)民工就是市民，還什么市民化？正確的提法應(yīng)當(dāng)是：新老市民待遇同一化。

（作者系遼寧社會科學(xué)院研究員）endprint