秦巴山片區科技扶貧中心的選取及相關建議

劉冬梅，劉 偉

(1.中國科學技術發展戰略研究院 農村與區域科技發展研究所，北京 100081;2.云南財經大學 西南邊疆山地區域開發開放協同創新中心，云南 昆明 650221)

2011年底以來集中連片特殊困難地區(以下簡稱“片區”)扶貧戰略的實施，是我國扶貧攻堅模式一個新的探索，是對我國80年代中期開始的“貧困縣扶貧模式”的有益補充，也表明中央扶貧戰略發生了重大轉變*1986年，我國首次劃出273個國家級貧困縣；1994年，“八七扶貧攻堅計劃”以后，國家級貧困縣擴大為592個。2001年，《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》發布，取消了沿海發達地區的所有國家級貧困縣，增加了中西部地區的貧困縣數目，但總數依然為592個，同時將“貧困縣”的提法改為“扶貧開發工作重點縣”。2011年11月29日，中央扶貧開發工作會議提出“著力推進集中連片特殊困難地區扶貧攻堅”，在全國范圍內劃出六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區、西藏、四省藏族聚居區、新疆南疆三地州等14個連片特困區，覆蓋了全國絕大部分貧困地區和貧困人口。之后大約有431個原“扶貧開發工作重點縣”成為連片特殊困難地區范圍內的國家扶貧開發工作重點縣。在之前的貧困縣扶貧模式下，我國一系列扶貧政策、資金、項目多由各行業部門分頭負責，難以形成合力，不太容易突破比如跨縣域的基礎設施建設等瓶頸。而片區扶貧模式為解決區域性貧困問題打造全新的平臺，整合力度加大。。在此背景下，由科技部牽頭的科技扶貧*科技扶貧是國家科委于1986年提出并組織實施的一項在農村進行的重要的反貧困戰略舉措，其宗旨是應用先進適用的科學技術改革貧困地區封閉的小農經濟模式，提高農民的科學文化素質，提高其資源開發水平和勞動生產率，促進商品經濟發展，加快農民脫貧致富的步伐。工作，也由1986年以來確定的三區七縣*七縣包括陜西省的安塞、佳縣，江西省的井岡山市、永新縣，河南省的光山縣，湖北省的英山縣，河北省的魏縣。2013年新增陜西省柞水縣，變為八縣。定點扶貧格局，擴展為聯合相關部委對口支援秦巴山片區，面臨由“點”向“片區”轉變的科技扶貧新形勢，對科技扶貧的戰略選擇提出了新的要求。在新的片區扶貧部署下，科技扶貧的對象、方式、工作范圍都發生了重大變化。從理論上說，“扶貧”不存在排他性和競爭性，屬于“公共品”。也就是說，一個經濟體不能排除其他經濟體參與扶貧。同時一個經濟體參與扶貧并不影響其他經濟體進行扶貧。由于公共品存在外部性，會導致市場失靈，所以扶貧一般由政府主導。本文研究如何優化扶貧政策的設計。尤其是推行科技扶貧政策時，如何選擇最佳的科技扶貧中心，以使得科技扶貧項目能夠帶動當地的經濟增長，并輻射到周邊貧困地區，最終提高科技扶貧的效率。

一、科技扶貧中心選取的理論基礎

在之前的貧困縣扶貧模式下，我國一系列扶貧政策、資金、項目多由各行業部門分頭負責，難以形成合力，不太容易突破比如跨縣域的基礎設施建設等瓶頸。而片區扶貧模式將自然地理相連、氣候環境相似、傳統產業相同、文化習俗相通、致貧因素相近的貧困縣連片劃分，為解決區域性貧困問題打造全新的平臺，最終將加大國家扶貧資源的整合力度。科技部對口支援秦巴山片區也面臨著扶貧方法、思路的轉變。借鑒增長極理論關于“應該選擇特定的地理空間作為增長極來帶動區域經濟發展”的思想*法國經濟學家佩魯于1950年代提出的“增長極理論”認為：一個國家，尤其是地域寬廣的大國，要實現平衡發展只是一種理想，現實中是不可能的，經濟增長通常是從一個或數個“增長中心”逐漸向其他部門或地區傳導。，我們認為，科技在范圍如此之大的片區發揮作用的一個可能途徑，就是選擇若干中心城市，作為新時期科技扶貧的著力點，并通過相應的制度設計實現“涓滴效應”*赫希曼(A.O.Hirshman)的“極化-涓滴效應學說”很好地解釋了一個經濟體內經濟發達區域與欠發達區域之間的經濟相互作用及影響。赫希曼認為，如果一個經濟體的經濟增長率先在某個區域發生，那么它就會對其相對落后區域產生不利和有利的影響，可分別稱之為極化效應和涓滴效應。赫希曼認為，在區域經濟發展中，涓滴效應最終會大于極化效應而占據優勢。，最終達到大城市帶動小城市、城市帶動農村、城鄉二元融合的發展新局面，促進貧困地區的跨越式發展。

第一，中心城市的選擇是科技在大范圍內發揮作用的現實途徑。秦巴山片區規劃區域范圍的國土總面積為22.5萬平方公里，2010年末區內常住人口3243.76萬人,國民生產總值4143.17億元，規模與一個中小省份相當?？萍荚诿娣e如此之大、差異如此明顯的片區內發揮作用的現實途徑，就是要考慮經濟、社會、生態等綜合指標，重點扶持、培育一批地區經濟增長極，即在片區內尋找合適的扶貧中心，通過集聚資源并發揮其擴散作用，帶動周邊貧困地區的發展。

第二，增長極的選擇有利于區內合作供應鏈的形成。集中連片區內中心城市交通便利、人力資源儲備豐富、經濟實力較強，可以作為地區經濟增長極，用以帶動周邊輻射區域的經濟發展。而區內相對落后地區則為中心城市提供了廣闊的市場和發展空間，是區域經濟發展的腹地，通過中心城市布設科技資源，在落后地區吸收轉化科技成果，可以促成區內有效合作供應鏈的形成，合理地統籌安排扶貧資源，那么片區本身就是一個巨大的市場，將有利于在物流、鄉村發展，基于特色資源的規模化經營方面形成合力，節約各生產要素的調配成本，從而極大地提高扶貧效率，節約扶貧資源。

第三，以中心城市帶動周邊地區更有利于從整個扶貧開發區域的高度來解決制約發展的突出矛盾。與傳統扶貧模式下以縣為基礎單元的扶貧范圍不同，集中連片扶貧開發模式實現了地域相連地區的共同開發，并且與所在省區乃至跨省同類地區的重大發展戰略緊密相連，與發達地區和其他經濟區域發展相協調，更能利用區域經濟發展的理念和思路，實現更具戰略層面的經濟社會發展目標。

第四，增長極戰略下集中連片扶貧開發的推進方式和組織形式更為合理。片區扶貧中，在項目規劃上打破了行政區劃的分割，項目的組織實施可按照項目要求和空間布局，以任務實現目標為導向，將其逐級分解到相關行業管理部門和所轄基層政府，按統一的標準和要求組織實施所承擔的任務，從而促進更為明確的既定扶貧目標的實現。

二、科技扶貧中心選取方法的確定

科技扶貧中心的選取本質上屬于選址問題(Facility location problems)，但科技扶貧中心的選取又有別于一般的選址問題[1-5]。在“覆蓋問題”、“中位問題”和“P-中心問題”三大經典的選址問題*后來的選址問題都發端于這三大經典問題。中，運輸距離或運輸成本是其共同的最核心主題。如“覆蓋問題”研究在滿足覆蓋所有需求點的條件下，尋求所建設施個數或建設成本最小化的問題[6-7]?！爸形粏栴}”假設每個節點既是需求點也是設施候選點，對于任一給定設施數P，目標是求取所需求點所分配設施的平均權重距離最小[8-9]?！癙-中心問題”是研究如何在網絡中對P個設施進行選址，使得任意需求點到與其距離最近設施的最大距離最小化的問題[10-11]。而科技扶貧中心的選取除了考慮一般意義上的距離和運輸成本等地理因素，還要考慮其他如經濟、資源、生態和人口等諸多因素。

到目前為止，我們還沒有發現專門研究貧困中心選點的文獻。由于研究問題的復雜性和數據的可獲得性，我們傾向于使用一種不同于一般選址問題方法。我們設想的理論邏輯是這樣的：選點可以從對各個地區進行打分入手，最后選中高分(或低分)地區，而反映各個地區基本情況的一系列因素是打分的依據，并且這些因素對地區總得分的貢獻率應該有不同的權重。我們認為扶貧中心應該是能輻射周邊(交通便利等)、扶得起(經濟實力強、經濟結構合理、資源較為豐富，生態情況良好等)、有扶的必要(人口多等)的地區。扶貧中心選擇的過程實際上就是要考慮以上因素，合理賦予一定的權重后計算得到一個綜合指標，對這個綜合指標排序，然后從高到低進行選擇即可。從這里可以看出，方法選擇的核心是如何對諸多因子進行合理賦權。而賦權一般有兩大類方法，一類是主觀打分法，另一類是客觀打分法。前者如層次分析法、德爾菲法等，后者如重心研究方法和因子分析法等。經過綜合考量，我們最終選擇因子分析法作為扶貧中心選點的分析方法。

1.層次分析法、德爾菲法容易受到人為因素的干擾

層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)[12]是對復雜多目標決策問題進行若干個層次的分析，通過定性指標模糊量化方法算出層次單排序和總排序，以解決方案優化的系統方法。層次分析法的核心——判斷矩陣*詳細概念、分析過程等請參考“層次分析法”相關文獻。是根據所謂的專家打分表得來的，而專家的水平、立場、代表性等是非常難以控制的。德爾菲法(Delphi method)[13]存在與此類似缺限，它是通過一定的方式征詢專家小組成員的意見，經過幾輪征詢，使專家小組的預測意見趨于集中，最后得出預測結論。從上面的簡單介紹可以看出，層次分析法和德爾菲法的核心都涉及專家經驗判斷，均屬于主觀分析法，雖然簡單明了，易于操作，但非常容易受到人為因素的干擾。扶貧資源屬于公共資源，各經濟主體有“不擇手段”獲取扶貧資源的動力，所以扶貧中心的選點直接牽涉多方面利益，客觀的分析法可能更為公允。

2.重心研究方法無法綜合考量多個因素

重心研究方法(Gravity Center Method)[14]是根據下列公式計算出某一地區的某些重心指標，比如經濟重心、人口重心、行業重心等等。

重心研究方法非常直觀，還考慮了地理因素，但是該方法難以綜合分析多個因素，也不能選擇多個點。這與我們必須綜合考察多個因素，選擇多個扶貧中心的目標是相悖的。

3.因子分析法是比較合適的選點方法

因子分析法(Factor Analysis Method)[15]是一種多元數據分析方法，它用較少的綜合性指標分別代表存在于各變量中的各類信息，可以在盡量不損失有價值信息的情況下進行數據簡化或結構簡化。這些指標按對變量的重要性分別被賦與了一定的權重。根據這些指標值和相應的權重可以計算出綜合因子得分。因子分析的一個重要的作用是應用綜合因子得分去評價每個分析對象在整個模型中的地位，即進行綜合評價。例如秦巴山區扶貧中心選點的因子分析模型建立后，我們希望知道每個地區的情況，把各個地區按照“能輻射周邊(交通便利等)、扶得起(經濟實力強、經濟結構合理、資源較為豐富，生態情況良好等)、有扶的必要(人口多等)”等因素進行分析、劃分歸類后，可以得出哪些地區更有輻射能力、經濟基礎更好和更有代表性等。然后將這些分析結果(因子得分)用一定的線性組合(即賦權)來表示，計算出能夠比較客觀地反映各地區實力的綜合因子得分。因子分析法得出的綜合因子得分能彌補主觀經驗的不足，是我們進行扶貧中心選點的科學依據。

三、扶貧中心選取的過程及結果的解釋

1.變量說明

秦巴山片區位于我國版圖正中央，西臨青藏高原，東至華北平原，南達四川盆地，北靠漢中平原。秦嶺、大巴山橫亙而過，為典型的山地丘陵地貌。氣候類型多樣，有北亞熱帶海洋性氣候、亞熱帶—暖溫帶過渡性季風氣候和暖溫帶大陸性季風氣候，而且由于山多地高，垂直變化非常明顯。從行政區劃看，秦巴山片區跨河南、湖北、重慶、四川、陜西、甘肅等6省份80個縣，集革命老區、大型水庫庫區和自然災害易發多發區于一體、內部差異大、致貧因素復雜，是國家新一輪扶貧開發攻堅戰主戰場中涉及省份最多的片區。由于數據來源有限，本文僅選取以下11個變量來代表各地區的經濟水平、經濟結構、人口密度、交通便利、生態情況等*各地礦產資源、地方特產、旅游資源等數據不全，或者無法量化，僅作參照。進行分析。限于篇幅，本文僅列出秦巴山區縣級行政區劃各個變量的匯總情況(表1)*地級行政區劃各變量匯總表略。。從表中可以看出秦巴山區的兩個特點：一是各指標的平均值都非常低，如人均GDP只相當東部省份的1/4左右，百公里公路里程只相當于東部省份的1/9左右；二是區內差異比較明顯，如既有落后的農業縣，也有第二產業增加值占GDP比例77.37%的縣市；既有人口密度每平方公里幾十人的人煙稀少之地，也有人口密度接近1000人的聚集區。而縣市實力的非均衡分布在一定程度上倒是為科技扶貧中心的選取提供了便利。

另外，我們還選取了城市經濟聯系[16]來衡量各中心的經濟輻射能力。我們認為，當某一個城市同其他城市的經濟聯系值顯著大于其他城市時(此時其他城市與該城市的經濟聯系隸屬度值也較大)，其經濟輻射能力也較強*計算過程略，感興趣的讀者可向作者索要。。

表1 秦巴山區縣級行政區劃各因素匯總表

資料來源：《中國縣(市)社會經濟統計年鑒 2011》，中國統計出版社，2012年4月。各地(市)、縣(市、區)政府網站、中國氣象局網站、國土資源部網站等。

2.分析過程

因子分析通常包括以下五個主要步驟：首先，計算所有變量的相關矩陣。相關矩陣是因子分析直接要用的數據，根據計算出的相關矩陣還應該進一步判斷應用因子分析方法是否合適；第二步是提取因子。在這一步要確定因子的個數和求因子解的方法；第三步是進行因子旋轉。這一步的目的是通過坐標變換使因子解的實際意義容易解釋；第四步是計算因子得分。因子得分是各個因子在每個案例上的得分值；第五步是計算綜合因子得分，根據計算得出的權重構造線性方程式，求出綜合因子得分。本文的運算使用Stata12.1MP軟件進行，在具體分析中分別對秦巴山區地級行政區劃和縣級行政區劃進行了科技扶貧點的選點分析。下面僅簡單介紹秦巴山區縣級行政區劃扶貧選點分析過程，地級行政區劃的選點與此類似。

在分析之前可以先計算KMO統計量(Kaiser-Meyer-Olkin Measure of Sampling Adequacy)以判斷是否適合做因子分析。該統計量從比較觀測變量之間的簡單相關系數和偏相關系數的相對大小出發，其值的變化范圍從0到1。KMO值越接近1，表明越適合做因子分析。我們計算出的KMO指標超過0.738，效果為“一般”*按KMO取值的大小，0.9以上為“非常好”，0.8以上為“好”，0.7以上為“一般”，0.6以上為“差”，0.5以上為“很差”，0.5以下為“不能接受”。，說明可以進行因子分析。

在求解因子時，我們采用主成分分析法，令特征值大于1的主成分為初始因子，最后得到4個因子，分析顯示所得到的4個因子可以解釋整個數據的88.6%。在因子旋轉時，我們采用了最大方差(orthogonal varimax)正交旋轉法，得到了各因子權重分別為0.2307、0.1704、0.1523和0.1485。接著預測得到因子得分f1、f2、f3和f4，然后通過線性方程式0.2307*f1+0.1704*f2+0.1523*f3+0.1485*f4計算得到綜合因子得分f。最后對f值排序整理即得到結果如(表2)所示。同理，可以得到秦巴山區地級行政區劃的選點的結果(見表3)。

3.結果解釋

本文最后確定選擇20個縣級扶貧中心，包括6個中心縣區和14個重點縣區；10個地級扶貧中心，包括4個中心城市和6個重點城鎮。選擇的標準是按照各地區綜合因子得分，從高往低取，并且堅持“同一地區的縣級扶貧中心盡量不重復、同一省份的地級扶貧中心盡量不重復”的原則進行選擇。我們最后確定了10個地級扶貧中心(包括4個中心城市和6個重點城鎮)和20個縣級扶貧中心(包括6個中心縣區和14個重點縣區)(見表4)。

表2秦巴山區縣級行政區劃扶貧選點綜合因子得分排名

省份地區縣綜合因子得分綜合因子得分在各地區的排序湖北十堰市張灣區0.88028851陜西漢中市漢臺區0.633854851湖北十堰市茅箭區0.629950092河南南陽市西峽縣0.438992821四川廣元市蒼溪縣0.43779851重慶重慶云陽縣0.406475331河南南陽市鎮平縣0.404771782四川達州市宣漢縣0.399820511四川廣元市劍閣縣0.389579622河南平頂山市魯山縣0.378995971陜西安康市石泉縣0.370242851重慶重慶巫山縣0.361550712四川巴中市平昌縣0.291615331四川廣元市青川縣0.291038373湖北十堰市丹江口市0.284325283四川廣元市元壩區0.271979354陜西安康市漢陰縣0.256471042四川廣元市朝天區0.243129385陜西漢中市勉縣0.237158922四川達州市萬源市0.235105892陜西安康市漢濱區0.228518633四川南充市儀隴縣0.224817561河南洛陽市欒川縣0.218810311重慶重慶巫溪縣0.218469863四川巴中市巴州區0.213567922重慶重慶奉節縣0.207540534陜西安康市旬陽縣0.207096414四川巴中市南江縣0.196935453河南洛陽市汝陽縣0.196678872陜西安康市紫陽縣0.187933025陜西漢中市城固縣0.184118433河南南陽市南召縣0.181062393陜西安康市白河縣0.155247636陜西漢中市洋縣0.131751354陜西漢中市南鄭縣0.127991775河南南陽市淅川縣0.118035114四川廣元市利州區0.101741766陜西漢中市寧強縣0.09699026河南南陽市內鄉縣0.091514335陜西漢中市西鄉縣0.089091027

續表

表3秦巴山區地級行政區劃扶貧選點綜合因子得分排名

省份地區綜合因子得分綜合因子得分在各省的排序陜西漢中市0.728527261陜西安康市0.603953372河南南陽市0.450276321湖北十堰市0.366716991四川廣元市0.360334711河南洛陽市0.322004892陜西商洛市0.258267893河南平頂山市0.252377343重慶重慶0.127396351甘肅隴南市0.074110191四川達州市-0.082510742四川巴中市-0.133029853四川南充市-0.283495354湖北襄陽市-0.399475812河南三門峽市-0.416001044

續表

表4 秦巴山片區扶貧中心選點結果

以上所選擇的科技扶貧中心的地理分布情況可以在秦巴山片區行政區劃圖上得到更為直觀的展示(見圖1)。

圖1 秦巴山片區扶貧中心選點結果注：圓代表地級扶貧中心，較大的圓代表中心城市，較小的圓代表重點城鎮；六邊形代表縣級扶貧中心；較大的六邊形代表中心縣區，較小的六邊形代表重點縣區。

從上圖可以看出，被選中的地區都位于交通干線上，都有較強的經濟實力。另外，作為兩個相對獨立的分析過程，最終入選的中心(重點)縣區基本都位于中心(重點)城市和城鎮的版圖內，這也從另外一個角度說明了分析方法的可靠性較高*國務院扶貧辦和國家發改委聯合發布的《秦巴山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011-2020年)》第三章第三節中給出了秦巴山區地級扶貧中心的選點分析。但該文件沒有給出選點方法的詳細說明，從結果上比較，該文件給出的中心城市是十堰、漢中和巴中，重點城鎮是廣元、安康、商洛和隴南。與本文的分析結論基本相同。。

四、加強秦巴山片區科技扶貧的政策建議

秦巴山片區是新時期科技扶貧的示范區，以扶貧中心的培育為著力點，加強科技部門在開展扶貧工作中的統籌部署，增強具體實施單位的可操作性，可以為全國其他片區創新扶貧方式提供有效的借鑒。

1.著手開展秦巴片區科技扶貧的基礎性研究工作

如何給秦巴山片區集中連片扶貧開發提供基礎理論支撐，找到秦巴山片區科技扶貧的有力抓手和切入點，需要大量深入細致的研究。連片特困地區山同脈、水同源、人同俗，經濟社會發展相融性高、互補性強。中心城市是一個地區經濟社會版圖上的重點、節點，對推動地區經濟發展具有很強的輻射帶動作用。目前所選的扶貧中心人口較多、交通便利、經濟實力強，如何最大限度地發揮科技在扶貧中心產業及社會發展中的作用，通過怎樣較為合理的機制，使中心城市對周邊地區的帶動作用能夠更好地發揮，以中心城市為依托的貧困地區增長極發展機制研究，是未來相當長一段時間內值得關注的主題。

2.盡快啟動增長極帶動型的秦巴山片區科技扶貧試點工作

建議盡快啟動片區內扶貧試點中心的培育工作?？梢砸劳需F路、高速公路等綜合運輸通道，加快中心城市、重點城市和產業集聚區建設，提升扶貧中心的輻射帶動功能，增強秦巴山片區與關中——天水經濟區、成渝經濟區、武漢城市圈和中原經濟區等國家重點經濟區和南陽、襄陽、萬州、達州等周邊城市的經濟聯系，形成發展要素集聚、產業特色突出、區域聯系緊密、城鎮體系完善的主體空間結構。例如，可以重點培育十堰市的汽車制造業、旅游業、特色農產品加工業和現代服務業等產業，將其建成全國重要的汽車制造業基地、區域性交通樞紐、國際知名旅游目的地、生態文明示范市和科技創新中心，在壯大特色優勢產業的同時，通過制度設計最大限度地發揮扶貧中心的輻射帶動作用。

3.不斷完善和創新科技扶貧的有效方式

在扶貧中心遴選的基礎上，整合政府相關科技資源投向中心城市；同時，在扶貧項目的設計上，要將能否輻射帶動周邊貧困地區的發展作為未來科技扶貧項目選擇的首要條件。例如，將該項目計劃帶動貧困人口的數量和分布情況，作為能否獲得政府科技扶貧項目支持的“一票否決”條件，把產業對周邊地區經濟增長的帶動能力作為產業選擇的重要條件。與此同時，要加強對項目的監督、評估和驗收工作，可采取抽查驗收的形式，對科技扶貧項目的扶貧效果進行更為嚴格的監督。此外，整合各方資源，探索建立起各部門間交流互動機制，特別是片區內跨行政區的政府部門間的合作。創新扶貧開發的模式，搭建起扶貧的工作平臺，引導各政府部門、企業及非政府組織參與到扶貧工作中來，營造“大扶貧”的格局，為其他片區的科技扶貧工作提供借鑒與指導。

4.探索秦巴山片區“部區會商”新機制

部省會商作為科技部與省級政府合作、商討科技工作的創新平臺已經實施十余年，在支撐地方科技經濟發展、促進國家創新體系建設以及推進國家宏觀科技管理體制機制創新等方面發揮著越來越重要的作用，在國家及社會各層面產生了深遠的影響。可以考慮在“部省會商”合作框架下，以秦巴山片區扶貧開發的推進為契機，探索部與多省共商的有效機制，進一步拓展各省的合作領域，不斷完善合作路徑，提升片區科技進步與創新水平，促進創新要素與生產要素在產業層面的有機銜接，實現區域科技合作的新突破。

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