深度解讀《消費者權益保護法》升級版

● 中國人民大學商法研究所所長、中國消費者權益保護法研究會副會長兼秘書長 劉俊海

劉俊海，中國人民大學法學院教授、博導，商法研究所所長。兼任中國證監會規劃委副主任研究員、中國消費者協會副會長、全國總工會法律顧問、國家法官學院兼職教授、維也納國際仲裁中心仲裁員等職。

作為核心咨詢專家，參加了《公司法》、《證券法》、《證券投資基金法》、《企業國有資產法》與《合伙企業法》等法律的起草或修改。多項立法建議被采納。主持了國家社科基金項目《規范、健全、發展資本市場的法律問題研究》、教育部人文社科重點研究基地重大項目《公司法現代化研究》等重大課題。多次參加最高人民法院司法解釋與疑難案件專家論證會，多項意見被采納。

主要代表作有《股份有限公司股東權的保護》、《公司的社會責任》、《現代公司法》、《現代證券法》與《新公司法的制度創新》等，并在國內外期刊發表論文160余篇。

《消法》升級版出臺是眾望所歸

我國在1993年即頒行了《消費者權益保護法》，但隨著我國經濟的市場化、國際化進程的加快，電子商務活動的方興未艾，新興的消費需求、消費方式、消費活動和商業模式層出不窮，消費結構不斷升級，消費糾紛不斷涌現，1993年《消法》的制度漏洞逐漸顯現，消費者權益保護的新需求與新期待無法得到充分滿足。由于經營者的失信成本低于失信收益，致使經營者的失信行為無法得到有效遏制。更有甚者，一些跨國公司借口我國《消法》低于其他市場經濟國家的消費者保護水準而公然對中外不同消費者“看客下菜”，推行歧視中國消費者的雙重標準。

為打造1993年《消法》的升級版，加快推進我國消費者權益保護事業，全國人大常委會及時回應廣大消費者與誠信經營者的強烈立法呼聲，于2008年將《消法》列入5年立法規劃項目，并于2011年啟動了《消法》的修改程序。經過2013年4月、8月和10月的3讀審議，全國人大常委會于2013年10月25日以150票贊成、2票反對、1票棄權的絕對多數表決票，順利通過了《關于修改消費者權益保護法的決定》。同日，國家主席習近平簽發第7號主席令，公布了該決定。修改后的2013年《消法》 （以下簡稱“新《消法》”），定于2014年3月15日國際消費者權益保護日開始施行。

新《消法》的頒行不僅有助于加大消費者權益保護力度，大幅提振消費信心，拉動消費內需，而且有助于刺激投資需求，鼓勵投資興業，進而創新產品、擴大就業、增加稅收，提高消費潛能，擴大消費內需，從而形成消費驅動投資、投資助推消費的良性互動的經濟增長新動力。

新《消法》的頒行有助于健全我國社會主義市場經濟體制，完善我國社會主義市場經濟法治，加快我國經濟的市場化與法制化進程。加大消費者權益保護力度，有助于構建消費者與經營者之間的公平交易秩序，而且有助于優化經營者之間公開、公平、公正的市場競爭秩序，構建多贏共享、誠實信用、公平公正的新型商業生態環境。

新《消法》的頒行有助于增強我國民族經濟在經濟全球化格局中的國際競爭力。加大消費者權益保護力度，有助于在落實引進來的戰略中，強化跨國公司對中國消費者的法定義務與倫理義務，徹底終結跨國公司在中國市場推行歧視性消費者政策，真正落實內資企業與外資企業、外國企業之間的國民待遇原則與公平競爭原則。

旗幟鮮明地向消費者適度傾斜是新《消法》的立法靈魂

新《消法》旗幟鮮明地向消費者適度傾斜。由于經濟實力的不對等、信息占有的不對稱、爭訟成本外部化轉嫁能力的落差、財富轉移的負面效應、市場結構的不均衡以及消費者集體維權的高額成本，消費者與經營者相比，往往處于相對弱勢地位。

經濟實力的不對等。消費者的經濟實力往往遜于其對應的經營者。消費者雖整體強大，但個體弱小。“客大欺店”的現象即使存在，也是小概率事件，而“店大欺客”卻是常態現象。

信息占有的不對稱。信息就是財富與力量。由于經營者壟斷有關其生產的商品或者提供的服務的性能、缺陷及潛在危害的全部信息，消費者的談判能力無法與經營者抗衡。因此，消費者占有信息的天然有限性往往使其在維權訴訟中敗下陣來。

爭訟成本外部化轉嫁能力的落差。“羊毛出在羊身上”。面對來自消費者的訴訟，不少經營者從容不迫地委托律師與消費者展開馬拉松式訴訟，從而將消費者拖垮。原因很簡單：經營者無論勝訴抑或敗訴，總有辦法將律師費和其他訴訟費用計入稅前列支的經營成本，從而將本應由其承擔的訴訟成本轉嫁給廣大消費者。

消費者單方先行向經營者轉移財富的被動性及負面效應。消費者在取得商品或服務前，往往被迫按照經營者的要求預付對價。一旦消費者移轉自己合法擁有的財富，就立即喪失對其直接管領、支配和控制的權利。殘酷的消費現實表明，消費者一旦喪失對財富的直接支配，就會變成弱者，而經營者作為財富的取得者則搖身一變成為強者。

市場結構的不均衡。我國現實生活中仍存在著市場結構的不均衡現象。買賣雙方間的博弈實力與談判地位不對等、賣方與賣方間的競爭實力不對等、競爭舞臺不充分，不公平交易、不公平競爭與壟斷優勢濫用的現象依然十分嚴重。

消費者集體維權行動的高額成本。消費者集體維權時的組織費用高昂。彼此間的維權意識、戰略與策略難免仁智互見。熱心維權的消費者代表資源依然稀缺。在大規模侵權案件中，廣大消費者普遍存在搭便車的維權心理。有些維權消費者之間信息溝通不暢，甚至產生彼此猜疑與不團結。個別經營者企圖通過“馬拉松”式的訴訟拖垮消費者，甚至千方百計瓦解消費者維權陣營。

向消費者適度傾斜是貫徹和捍衛平等原則的必然要求。要恢復消費者與經營者間的平等地位，必須將實踐中已向強者傾斜的天平回歸平等的原位，幫助弱者收復曾經失去的平等待遇。

向消費者適度傾斜是維護社會公共利益的必然要求。國家向消費者適度傾斜不僅有助于保護弱勢群體，也有助于捍衛社會公共利益，凈化公平競爭的市場環境，促進我國各個行業的可持續健康發展，符合廣大誠信經營者的最大利益與長遠利益，是推進市場經濟法治建設，構建和諧市場秩序的重要舉措。

新《消法》追求公平與效率兼顧，更加注重市場的公平性

長期以來，重效率、輕公平的思維定勢和一系列制度安排潛移默化地左右著市場經濟的改革與發展，在客觀上損害了消費者權益。由于某些立法體系、監管體系與司法體系對效率的過度追求和對公平的嚴重漠視，公權力面對消費侵權現象往往懈怠無為，甚至麻木不仁。一些經營者肆無忌憚地向廣大消費者攫取不義之財，而受損消費者卻很難或無法獲得及時、公平、有效的法律救濟。重利輕義的傳統思維污染了公平正義、誠實守信的核心價值觀，破壞了公平公正的市場秩序，也阻礙了包括消費者、經營者在內的多層次效率目標的實現。導致消費者幸福指數下降，消費信心萎靡不振，消費者持幣待購，很多行業的市場萎縮，消費內需對整體國民經濟的驅動作用受到制約。

為落實十八大精神，全面建設消費者友好型社會，新《消法》樹立了公平與效率并重、更加注重公平的新思維，加大了對霸王合同的規制力度，引進了后悔權制度、舉證責任倒置制度與公益訴訟制度，繼承與發展了懲罰性賠償制度，完善了三包制度與召回制度，加強了行政監管制度，豐富了消費者協會的維權職能。公平與效率兼顧、規范與發展并舉的立法政策不僅有助于加大消費者權益保護力度，而且有助于規范商家的經營行為，進而提升商家的核心競爭力。

新《消法》強調規范與發展并舉，更加注重市場的規范性

近年來，在很多行業普遍存在甚囂塵上的潛規則亂象釋放了巨大的負能量，也損害了廣大消費者的合法權益與道德感受，也降低了我國國民經濟的質量。但潛規則的出現不是偶然的，而是源于在許多市場領域的企業與監管者的頭腦中根深蒂固的“重發展、輕規范”、“先發展、后規范”甚至“只發展、不規范”的舊思維、舊觀念。

有鑒于此，新《消法》樹立了規范與發展并重的新思維。新《消法》對1993《消法》的總則與分則均作了大幅修改，增加、修改、刪除的條款多達31處，字里行間洋溢著對經營者的規范、對消費者的呵護以及對市場失靈的矯正。既增設了消費者的后悔權與個人信息保護權，也進一步從強化經營者的安全保障義務入手，夯實了消費者的安全保障權。

新《消法》的修改雖然在文字上沒有涉及第2條與第3條對消費者與經營者的法律定義，但在很多方面拓寬了《消法》的調整范圍。例如，該法第28條要求采用網絡、電視、電話、郵購等方式提供商品或者服務的經營者，以及提供證券、保險、銀行等金融服務的經營者向消費者提供經營地址、聯系方式、商品或者服務的數量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等信息。既然立法者已把金融消費活動納入新《消法》調整范圍，那么生存型消費、發展型消費、享受型消費、奢侈型消費與炫耀型消費等5大類消費活動中產生的法律關系就均應適用新《消法》。

新《消法》提升了行政處罰力度。該法第56條不但將“處以違法所得1倍以上5倍以下的罰款”修改為“處以違法所得1倍以上10倍以下的罰款”，將“處以1萬元以下的罰款”修改為“處以50萬元以下的罰款”，而且拓寬了行政處罰的范圍，還增加了失信制裁機制：“經營者有前款規定情形的，除依照法律、法規規定予以處罰外，處罰機關應當記入信用檔案，向社會公布。”

新《消法》注意強調民事責任、行政處罰與刑事責任的有機銜接，確立了重點治亂、寬嚴相濟的刑事政策。該法第57條規定：“經營者違反本法規定提供商品或者服務，侵害消費者合法權益，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

新《消法》追求契約自由與契約正義并舉，更加注重契約正義

“霸王條款”是廣大消費者對顯失公平的格式條款深惡痛絕的形象化表述。霸王條款之所以泛濫成災，主要是由于一些經營者一葉障目地片面強調了“契約自由”，而忽視了契約正義；即使談及契約自由，又僅強調形式上的契約自由，而忽視了實質上的契約自由。似乎，契約精神的全部內容就是契約自由精神，不包括契約正義精神。許多商家將“契約自由”理解為形式上的契約自由，尤其是消費者與經營者“簽字”的自由。

殊不知，當經營者把自己單方起草的格式合同交給消費者簽字時，就已經剝奪了消費者起草合同的權利及其與經營者對等談判的自由，合同的內容也會毫無懸念地淪為經營者自我賦權、損害消費者利益的手段。消費者在霸王合同上“簽字”時看似自由，但在無法或很難識別合同陷阱、更改合同條款或改選其他經營者時，即使簽字，也很難反映其內心真意。

為匡扶契約正義，提升廣大消費者在締約活動中的話語權、知情權、選擇權與公平交易權，確保格式合同多贏共享，立法者在新《消法》第26條從正反兩面作了遞進式規定。首先第1款和風細雨地從正面倡導在經營活動中使用格式條款的經營者以顯著方式提請消費者注意商品或者服務的數量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等與消費者有重大利害關系的內容，并按照消費者的要求予以說明，旨在強化經營者對格式條款的信息披露義務，改善消費者的知情權。對于依舊迷戀霸王條款的經營者，第2款則正言厲色地禁止經營者以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消費者權利、減輕或者免除經營者責任、加重消費者責任等對消費者不公平、不合理的規定，不得利用格式條款并借助技術手段強制交易。對于置若罔聞的經營者，第3款更是旗幟鮮明地指出，“格式條款、通知、聲明、店堂告示等含有前款所列內容的，其內容無效。”

鑒于負責審查格式條款的監管部門在實踐中很少糾正霸王條款，建議監管部門按照新《消法》的新要求，抓緊建立健全對格式合同的糾偏機制，積極探索公眾聽證試點，積極發揮行政指導職責，敦促格式合同提供方見賢思齊。為根除行業協會姑息縱容會員企業見利忘義的短視現象，杜絕行業規則為霸王條款招魂張目的行為，行業協會制定的行業規則限制消費者權利和義務的，也必須召開聽證會，認真聽取當地消費者協會和消費者的意見。仲裁機構與人民法院要及時確認霸王條款無效，公眾與媒體也有權監督霸王合同現象。

引進消費者“后悔權”制度，科學引導理性營銷與理性消費

“沖動是魔鬼”。在實踐中，許多消費者很容易在經營者巧舌如簧的促銷勸誘下產生消費沖動心理。一些經營者瞄準了這一心理狀態，故意實施誘導消費的心理戰術，甚至給消費者徹底洗腦。很多頭腦發熱的消費者在不冷靜、不理性的心理狀態下，倉促與經營者簽訂不明智、而又無法請求法院或者仲裁機構予以撤銷或者確認無效的消費合同。由于消費者無法行使撤銷權，消費者只能為經營者的不理性營銷和自己的一時沖動付出高額代價。很多消費者對此都有刻骨銘心的教訓。

理性營銷是理性消費的前提和基礎。為引導與鼓勵理性消費與理性營銷，規范經營者的營銷行為，充分尊重與維護消費者的選擇權與公平交易權，新《消法》第25條引入了消費者的“后悔權”制度：“經營者采用網絡、電視、電話、郵購等方式銷售商品，消費者有權自收到商品之日起7日內退貨，且無需說明理由，但下列商品除外：（1）消費者定做的； （2）鮮活易腐的；（3）在線下載或者消費者拆封的音像制品、計算機軟件等數字化商品；（4）交付的報紙、期刊。除前款所列商品外，其他根據商品性質并經消費者在購買時確認不宜退貨的商品，不適用無理由退貨。消費者退貨的商品應當完好。經營者應當自收到退回商品之日起7日內返還消費者支付的商品價款。退回商品的運費由消費者承擔；經營者和消費者另有約定的，按照約定。”

嚴格說來，“后悔權”可稱為消費者單方合同解除權，是指消費者在消費合同成立并生效之后，破例依法定條件和程序解除合同的民事權利。“后悔權”制度在國外法律上稱為“冷靜期（coolingoffperiod）制度”或者“無因退貨制度”。

值得注意的是，新《消法》對于消費者無因退貨的情形采用了概括加列舉的方式，除了列舉網絡、電視、電話、郵購等4種情形，還設有兜底條款。總體來看，這種立法態度有助于保證后悔權的適用范圍既不過大，也保有一定彈性。因此，上門推銷、直銷以及先交錢后看合同或先交錢后簽合同的買賣等營銷方式，也屬于消費者無因退貨的適用范圍。

減輕消費者舉證負擔，引進舉證責任倒置制度

長期以來，消費者維權成本過高。舉證難則是消費者維權難的主要障礙。廣大消費者有時“為了追回一只雞，必須殺掉一頭牛”。由于經營者壟斷有關其生產的商品或者提供的服務的性能、缺陷及潛在危害的全部信息，消費者的談判能力無法與經營者抗衡。即使個別消費者的私人財富足以與經營者抗衡，但由于信息占有的不對稱，仍難以擺脫弱者地位。民事訴訟與仲裁中的基本證據規則“誰主張，誰舉證”，對無法舉證的消費者而言無疑是雪上加霜。即使有“舉證責任倒置”的例外規則，但其適用范圍也十分狹窄。因此，消費者占有信息的天然有限性往往使其在維權訴訟中敗下陣來。

針對消費者維權舉證難的現實問題，新《消法》第23條第3款規定：“經營者提供的機動車、計算機、電視機、電冰箱、空調器、洗衣機等耐用商品或者裝飾裝修等服務，消費者自接受商品或者服務之日起6個月內發現瑕疵，發生爭議的，由經營者承擔有關瑕疵的舉證責任。”此既是被告經營者自證清白的舉證責任倒置制度，同時也是撬動消費者維權難問題的杠桿支點。

按照上述制度設計，當消費者就技術含量較高、舉證能力較弱的耐用商品或者裝飾裝修等服務的質量提出異議時，消費者僅需提供所購商品或服務存在質量瑕疵的初步證據，而無需深入研究該產品或服務的專業知識，也無需自費委托專業鑒定機構予以鑒定。但經營者有義務提供具有真實性、合法性與關聯性的證據，以自證清白。否則，就要對原告消費者承擔民事責任。因此，舉證責任倒置制度有助于從根本上破解消費者舉證難的問題，大幅降低消費者維權成本。“追回一只雞，得殺掉一頭牛”的維權窘境有望發生徹底改變。

破解大規模侵權難題，導入公益訴訟制度

在現實生活中，對于大規模消費侵權行為，經常存在著消費者集體沉默的委曲求全現象。這種現象又反過來進一步助長了商家的失信行為。

團結就是力量。為大幅降低消費者維權成本、提高消費者維權收益、降低商家失信收益、提升商家失信成本，新《消法》第47條將2012年8月31日全國人大常委會通過的《民事訴訟法》第55條規定的公益訴訟制度引入消費者權益保護領域：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。”

公益訴訟制度有助于大幅降低消費者維權成本，大幅提高消費者維權收益，大幅提高商家失信成本，大幅降低商家失信收益，進而全面提升全社會的誠信度。根據以上制度設計，在未來出現大規模消費侵權案件時，消費者組織就可以原告身份挺身而出，直接向人民法院提起訴訟。受害消費者無需出資聘用律師，也無需親自去法院出庭，只需把身份證號碼、銀行卡信息與受損證據提交給原告消費者組織，就可正常工作與生活，坐享勝訴利益，進而實現“零成本”維權的夢想。

值得注意的是，新《消法》只允許省級以上的消費者組織提起公益訴訟，不允許其他消費者組織提起公益訴訟，利弊參半。嚴格限定消費者組織的原告資格好處有三：一是確保訴訟的規模經濟效益，原告代表的消費者人數越多，法院與當事人的訴訟效率越高，訴訟成本越低；二是有助于統一人民法院的裁判尺度，避免同案不同判的問題；三是有助于在一定程度上對抗地方保護主義對公益訴訟的不當干擾。

弘揚誠信精神，加大懲罰性賠償力度

誠信有價。“誠信有價”與“誠信無價”看似反義詞，實系同義詞，都蘊含著誠信的雙重含義：巨大的誠信價值與沉重的失信代價。

懲罰性賠償制度具有嚴厲制裁失信者、充分補償受害者、慷慨獎勵維權者、有效教育社會公眾的4大社會功能，是懲惡揚善、鼓勵誠信、制裁失信的好制度。我國的懲罰性賠償制度最早源于1993年《消費者權益保護法》第49條。該制度懲罰和震懾了失信企業，調動了消費者與奸詐商家開展法律斗爭的積極性，培育了一大批勇于維權的聰明消費者，維護了消費者的權益，優化了消費環境。但對消費者的利益激勵仍有局限，對商業欺詐行為的制裁力度仍顯脆弱。

為進一步弘揚生命至上、安全至上、誠信至上的法治理念，新《消法》第55條繼承與發展了“一加一”的懲罰性賠償制度，大幅提高了懲罰性賠償力度。

首先，該條第1款建立了下有保底、以購買價款為基數的“一加三”的懲罰性賠償制度。經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的3倍；增加賠償的金額不足500的，為500元。法律另有規定的，依照其規定。

其次，該條第2款針對消費者人身傷亡的情形，建立了以消費者全部損失為基數的“一加二”的懲罰性賠償制度。經營者明知商品或者服務存在缺陷，仍然向消費者提供，造成消費者或者其他受害人死亡或者健康嚴重損害的，受害人有權要求經營者依照本法第四十九條、第五十一條等法律規定賠償損失，并有權要求所受損失2倍以下的懲罰性賠償。”此處的損失既包括消費者的遭受的財產損失，也包括消費者遭受的精神損失。

踐行“以人為本”的理念，加大消費者“人格權”保護力度

在現實生活中，侵害消費者人格權的行為泛濫成災。有的商家肆無忌憚地對消費者強行搜身，公然侮辱消費者人格尊嚴。有的銀行、網站、通信公司、房產公司與醫院等經營者非法收集或使用消費者的個人信息，擅自泄露或非法向他人提供消費者的電話號碼和其他個人信息。一些商人與短信群發公司瘋狂向消費者發送垃圾短信。這種行為不僅侵犯了消費者的安寧權，有時還威脅到消費者的人身安全和財產安全，并誘發了詐騙等一系列違法犯罪行為。

基于“以人為本”的立法理念，新《消法》在總則的第14條充實了對消費者“人格權”的保護力度：“消費者在購買、使用商品和接受服務時，享有人格尊嚴、民族風俗習慣得到尊重的權利，享有個人信息依法得到保護的權利”，并就人格尊嚴與個人信息保護推出了詳細的制度設計。

為加大人格尊嚴保護力度，遏制經營者強行搜身的不法行為，新《消法》引入了消費者精神損害賠償制度。該法第50條規定：“經營者侵害消費者的人格尊嚴、侵犯消費者人身自由或者侵害消費者個人信息依法得到保護的權利的，應當停止侵害、恢復名譽、消除影響、賠禮道歉，并賠償損失。”該法第51條規定：“經營者有侮辱誹謗、搜查身體、侵犯人身自由等侵害消費者或者其他受害人人身權益的行為，造成嚴重精神損害的，受害人可以要求精神損害賠償。”

為進一步加大消費者隱私權保護力度，新《消法》第29條對此作了無微不至的規定。首先，信息收集與使用消費者個人信息時必須光明正大，而且應獲得消費者本人的明示同意。“經營者收集、使用消費者個人信息，應當遵循合法、正當、必要的原則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經消費者同意。經營者收集、使用消費者個人信息，應當公開其收集、使用規則，不得違反法律、法規的規定和雙方的約定收集、使用信息”。因此，倘若消費者不同意，任何經營者都不得擅自收集與使用該消費者的個人信息。其次，嚴格恪守保密原則。“經營者及其工作人員對收集的消費者個人信息必須嚴格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供。經營者應當采取技術措施和其他必要措施，確保信息安全，防止消費者個人信息泄露、丟失。在發生或者可能發生信息泄露、丟失的情況時，應當立即采取補救措施。”其三，嚴禁垃圾短信與垃圾電郵。“經營者未經消費者同意或者請求，或者消費者明確表示拒絕的，不得向其發送商業性信息。”

筆者堅信，新《消法》釋放出的正能量，無論是對順利實現轉方式、調結構、穩增長、防通脹、控風險、惠民生、促和諧、保穩定的戰略目標，還是對早日實現民富國強的中國夢，都將奠定堅實的法律基礎，樹起不朽的歷史豐碑！