從傳統城鎮化走向中國特色新型城鎮化
——基于科學發展觀的分析視角

王 守 智

(中共湛江市委黨校，廣東 湛江 524032)

城鎮化是中國“最大的內需”，是未來中國經濟社會持續健康發展的動力源。諾貝爾經濟學家斯蒂格利茨曾指出，21世紀全球經濟的“兩大引擎”，就是中國的城鎮化與美國的科技創新。近些年，中共中央和國務院頒布了一系列政策和文件來推動城鎮化發展。從2000年10月中共十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》正式提出“城鎮化”。到2002年，黨的“十六大”明確提出“堅持大、中、小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路”。[1]到黨的“十八大”報告提出，“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”。[2]再到2012年中央經濟工作會議習近平總書記提出“要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。[3]十八屆三中全會又指出，要“堅持走中國特色新型城鎮化道路”。以及近期中共中央國務院印發的《國家新型城鎮化規劃(2014～2020年)》也指出，要“走以人為本，四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。”從中央在城鎮化發展戰略的演進歷程，不難發現，從傳統城鎮化到新型城鎮化是發展方式糾正和完善的過程。過去粗放型的發展模式，導致大城市發展面臨交通擁擠、人口膨脹和環境污染等“病態”問題，小城鎮和農村發展卻相對緩慢，甚至出現農村“空心化”、人口老齡化和農業邊緣化等問題。基于這些問題的審視和反思，有必要轉變發展方式，開拓一條適應中國國情、兼具中國特色的新型城鎮化道路。

一、堅持科學發展是發展新型城鎮化的前提和原則

新型城鎮化強調的是內在的、核心的、關鍵的問題。然而，過去我國城鎮化的發展，過于重視表面形式的擴張，雖然速度較快，但并沒有做到科學發展。根據國家統計局的數據顯示，建國之初，我國的城鎮化水平只有7.3%，而當時世界城鎮化的平均水平已達29%，歐美發達國家甚至超過了60%。到1978年我國的城鎮化率也只有17.92%。改革開放以后，我國城鎮化發展進入了一個提速階段，尤其是進入21世紀以來，年均增速甚至超過了一個百分點(如圖1所示)。截止2012年底我國的城鎮化率已達52.57%，城鎮人口約7.1億，城鎮化率基本達到世界平均水平。而國際上城鎮化率從20%到40%的變化，英國用了120年，美國用了80年，而中國僅用了22年。

圖1 2002～2012年我國城鎮化水平變化情況圖①

但是根據中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文的理解，我國的城鎮化水平是不實的，或者說是存在“泡沫”的。因為據中國社會科學院《城市藍皮書》的統計顯示，2012年我國按戶籍人口計算的城鎮化率僅有35.29%，這比國家統計局公布的常住人口城鎮化率低了17.28個百分點。之所以出現這樣的差距，主要源于統計的口徑。根據我國國家統計局的計算辦法，城鎮化率=城鎮人口/總人口(均按常住人口計算，不是戶籍人口)，而常住人口的計算，只要滿足在本地區居住半年以上的條件。這就使得在統計城鎮化率的過程中，將大量在城鎮常住的農民工納入了統計范疇。而實際這部分人中的大多數并不具備城鎮戶籍，且也無法享有與城鎮居民同等的權利、待遇和配套的社會保障機制。

同時，在城鎮化率高速增長的背后還隱藏著諸多質量問題。由于受到各種體制因素和歷史因素的影響，尤其是地方政府在盲目追求“土地財政”和政績的雙重驅動下，強制力推動城鎮化，對自然資源進行掠奪性的開發，造成經濟效益與生態效益的嚴重失衡。如對土地資源的過度開發，造成供需矛盾急劇上升，城市周邊土地價格不斷飆升，房價也隨之不斷攀升，導致大量農民即使進入城鎮，但要真正轉化為城市市民，高額的居住成本成為首當其沖的難題。這也體現了傳統的城鎮化發展方式過分偏重物質層面而忽視精神層面，忽視了的以人為核心的城鎮化這一本質。據統計，全國城市建成區面積由1981年的7 438 km2增加到2008年的36 295 km2，年平均拓展速度為6.3%，遠高于同期城鎮人口的年增長速度4.21%和城鎮化的年增長率3.11%。一些地方超出了資源環境承載能力來發展城市，導致人口、土地、資源、環境的矛盾日益突出，尤其是水污染及其帶來的問題尤為嚴重。許多城市河流水質劣于五類，部分地區地下水也已受到污染，江河湖泊環境變差，水質性缺水嚴重，區域性水資源供求矛盾尖銳。國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英說，我國665個城市中，有將近400個城市缺水，其中大約有200個城市嚴重缺水。還有就是由于工業生產、交通運輸和生活排放的二氧化碳、二氧化硫以及其他氮氧化合物的不斷增加，導致空氣污染嚴重。從2013年初至今，全國不少城市尤其是華北地區的城市出現了時日長久、嚴重污染的霧霾天氣，波及25個省份，100多個大中型城市，全國平均霧霾天數創52年來之最。生態系統逐步退化，目前，全國一半以上的城市受到了不同程度的酸雨污染，90% 以上的天然草原退化，相當一部分城市的環境容量處于嚴重的超負荷狀態，這使社會公眾對城鎮化中的可持續發展問題提上了日程。

基于這樣的現實，必須要轉變城鎮化發展方式，要在遵循科學發展規律的基礎上，由過去只注重經濟增長和物質形態的建設轉向更加重視精神文明和社會事業的發展；由原來只注重城鎮化發展的速度轉向更加重視城鎮化發展質量的提升；由過往只注重空間擴張的城鎮化轉向重視人本型的城鎮化。

二、恪守“以人為本”是發展新型城鎮化的關鍵和根本

人既是城鎮發展的出發點，更是城鎮發展的目的和歸宿。然而長期以來，我國在城鎮化和工業化的發展過程中，過于偏重經濟發展、重視“物”的增長而忽視“人”的全面發展，由此給城市、農村發展帶來不少隱患，并且隨著時間的推移在不斷地顯現。如2億多進城農民工長期處在“半城鎮化”狀態，生活無根化；世界罕見規模的農民工周期性“候鳥式”流動，造成留守兒童教養問題、留守老人贍養問題和留守婦女婚姻家庭問題；有的地方搞“遷村并點”，強制農民“進城”、“上樓”、“騰地”，引發大量社會矛盾和群體性事件。還有的城市網點缺乏，生活不便；有的城市房價高漲，居住緊張；有的城市交通擁擠，出行不暢；有的城市上學困難，就醫困難等等。[4]

兩千多年前，古希臘哲學家亞里士多德就說過：“人們為了活著，聚集于城市；為了活得更好居留于城市。”[5]因此，新型城鎮化必須突出人在城鎮化進程中的“目標主體”、“價值主體”、“動力主體”、“責任主體”等多重主體性地位，以提高城鄉居民物質文化生活質量和促進人的全面發展為出發點和落腳點，堅持城鎮化發展為了人民群眾、城鎮化發展依靠人民群眾、城鎮化發展以人民自身素質和能力的提高為前提和基礎、城鎮化發展成果由城鄉居民共享。[6]

(一)優化戶籍制度改革——解決農民“進得來”的問題

制約我國城鎮化的主要因素是二元結構的城鄉制度體系，其中最重要的是以戶籍為標志的身份隔離。從建國之初到改革開放之前，由于特殊的國內外形勢，使得我國選擇了趕超型發展戰略和政府主導型發展模式，將有限的資源向工業部門進行配置和整合，優先發展工業化。因此，就把“目光伸向了廣袤的農村，以工農業產品價格‘剪刀差’、對農村征收高額稅賦(包括實物稅)、低投資、轉移農村金融資金、不在農村實行福利保障制度等辦法，將農業剩余或農村剩余強制轉為大中城市的工業化原始積累”。[7]1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴格的戶口管理制度。“按照戶籍制度將全國人口分為農業人口和非農業人口，并依此在經濟、政治、文化、教育、衛生等一系列具體方面實行不公平的國民待遇”。[8]這一制度壁壘的確立以及長期化，限制了城鄉人口、要素的流動，成為中國城鄉二元經濟社會結構形成的重要控制性因素之一，也是當前阻礙我國城鎮化發展的體制性原因之一。

隨著我國經濟社會的不斷發展，戶籍制度對人們的束縛與制約雖然在某些方面有所減弱，但長期的二元社會結構在事實上已經造成城鄉居民在知識文化、能力素質、價值觀念以及生活方式等諸多方面的顯著差別，再加上城鎮之中各種正式與非正式制度的影響，都直接或間接導致了農村富余勞動力進入城鎮之后無法很好地與城鎮有機融合。根據國家統計局《2012年我國農民工調查監測報告》，2012年全國農民工總量達到26 261萬人。因此，推進我國新型城鎮化的發展，首先就要從打破戶籍制度的藩籬、優化戶籍制度改革開始。

一是要解決城鄉戶口性質統一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度的根源不在于戶口本身，而是附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的錯綜復雜的社會利益分配格局。因此，優化戶籍制度，首先就要剝離這些不平等福利制度，將外來人口統一納入本地各項社會管理，促進住房、醫療、子女教育、社會保障等基本公共服務均等化。二是要把符合條件的農民工逐步實現在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮的戶籍限制，以具備穩定就業或生活來源、固定住所和一定居住年限作為戶口準入制的基本條件。只有打破戶籍制度的藩籬，才能促進城鄉人口合理自由流動，才能減少農村人口流入城鎮的制度成本，提高農民進入城鎮的積極性，才能提升城鎮化的質量。

(二)推進土地制度改革——解決農民“離得開”的問題

長期以來，中國農民對于土地有著一種特殊的情節(費孝通稱之為“鄉土中國”)，其思想的癥結在于土地是中國農民的生存保障、生活依靠，“土地就是咱農民的命根子”。對土地過于依賴，也是我國城鎮化進程相對緩慢的一個重要原因。即使是農村富余勞動力大量流出的今天，城鎮化的加速趨勢也并不明顯，甚至有些地方還出現了“逆城鎮化”的跡象。問題的根源在于農民對土地的顧慮，為此，城鎮化的推進必須首先解決農民的后顧之憂，解決他們對土地的依戀，這樣他們才會放心離開農村，因此，必須要加強農村土地制度的改革。同時，隨著市場經濟的發展，城鎮建設用地面積的不斷增多，可供開發的城鎮建設用地面積在不斷萎縮，致使地價、房價不斷飆升。近些年，國家一再對房地產市場進行調控，但仍然無法改變土地資源日益緊缺、土地紅利逐漸減弱的趨勢，這也使得城鎮化發展成本不斷攀升、城鎮化發展進度一度趨緩。由此，推進土地制度的改革迫在眉睫。

一是必須要加快土地資源的市場配置，增加土地供應的透明度，減少政府的過度干預，改觀目前土地市場存在的“暗箱操作”問題。二是加強對工業建設用地的宏觀調控，將零散項目用地引向城鎮工業園區聚集，達到節約集約用地的目的。三是科學調整和修編土地利用總體規劃和城鎮總體規劃。既要保護耕地、節約土地，確保國家糧食安全，又要不妨礙城鎮化發展對土地資源的需求。四是嚴格遵循調劑建設用地指標和占補平衡的政策。對于長期閑置的土地，政府有權對其進行整理、回收和入庫。五是對于進城的農民，應該允許其在一定時間內保留土地承包經營使用權，或者對土地進行有償轉讓，以消除農民離開土地的后顧之憂，也有利于土地、勞動力資源根據市場需求，自由、有序地流動和配置。

同時，在城鎮化推進過程中，由于一些公益性的需要或者城市的擴容，產生了一部分失地農民群體。作為城鎮化“化”的主要對象，其利益保障機制的建立與否也直接影響到城鎮化的進度。首先，必須改變目前征地補償標準普遍偏低的問題，應以市價為依據，并提高操作過程的公開性和透明性，維護被征地農民的合法權益。其次，征地補償的發放要人性化、多元化。征地補償費的發放，一部分用于解決當前生活所需，其他主要用于安排失地農民就業和醫療、養老等社會保障，要變一次性補償為終身保險。作為城鎮政府可從土地出讓收益中拿出一部分用于失地農民的社會保障。對有長期穩定收益的項目用地，可允許農民以征地補償安置費用入股，或以經批準的建設用地土地使用權作價入股，確保失地農民有長期穩定的生活收入來源。再次，城鎮政府在征得農民土地之后，有必要簽訂提供一定就業崗位及技能培訓的協議，或制定優惠政策幫助失地農民自主創業，或組織勞務輸出等，來解決失地農民生存依靠問題。最后，征地行為必須嚴格按照法定程序進行審批，堅決杜絕未批先用、先占后批、占而未批等現象，從而把“最嚴格的耕地保護制度”和維護失地農民的合法權益真正落到實處。

(三)探索住房保障制度改革——解決農民“住得下”的問題

居住需求是遷移人口的第一需求,但是目前城市商品房高昂的價格是農民工在城鎮安家的又一障礙。僅2009年一年，全國房價平均上漲速度超過25%。據國際貨幣基金組織(IMF)數據顯示，以房價相對薪酬來考量的全球十大最不可負擔的房地產市場中有七個都在中國，甚至超過了東京、倫敦和紐約。其中六個中國內地城市的一手住宅均價分別為：上海28 265元/平方米，深圳27 135元/平方米，北京27 439元/平方米，廣州16 703元/平方米，天津10 333元/平方米、重慶7 984元/平方米。[9]以房價和工資的比率來反映人們是否能承受這種房價來看，紐約一間公寓價格的中列數是一個普通家庭年收入的6.2倍多。而要想在北京的中心城區買間房子，則需要一個普通家庭25年的收入。

安居才能樂業，目前我國城鄉居民中居住條件最差的莫過于農民工群體。根據國家統計局的數據顯示，2012年，進城農民工的住房有32.3%依靠用人單位提供集體宿舍，10.4%在工地工棚，往往就是一個床位。47%租住“城中村”、城鄉結合部或城市近郊區的農民住房，在城鎮擁有自有住房的農民工只有0.6%。也就是說，還有很多農民工及其家屬實際住房條件都在城鎮貧困標準之下，普遍居住空間狹小，并且缺少衛生、采暖、通風、防火等基本設施，環境亂、臟、差。據另一份資料顯示，在已婚的建筑業農民工中，有3/4的人處于夫妻分居狀態。根據人力資源和社會保障部勞動科學研究所課題組的一份調查顯示：55.12%的農民工認為在城市工作生活的最大困難是“沒有住房”。[10]因此，城鎮化進程的穩步推進，離不開城鎮吸引力和承載力的不斷增強，只有不斷探索和加強住房保障制度的改革，才能滿足和適應進城農民對住房的需求，解決當前高房價對落戶城鎮的農民所產生的顧慮。一是要積極探索多種形式的公租房建設和經營模式，鼓勵用工企業建設各種農民公寓或宿舍，以滿足進城農民的基本居住要求。二是將剛進城農民納入國家住房保障體系，允許符合一定條件的農民享受政府廉租房、經濟適用房、限價商品房等。三是對于居住在城郊的農民以及“城中村”的農民，可大力推動宅基地換房，來解決目前在城鎮買房難、買房貴等問題。四是通過建立、完善農民住房公積金制度，允許有條件的農民申請住房公積金貸款，來解決其居住難的問題。

(四)推動就業保障制度改革——解決農民“能就業”的問題

就業是民生之本，非農就業則是城鎮化之本。農民來到城市之后，一個關鍵的問題就是如何在城鎮生存下去，如何維持生計的問題。但現在進城的農民所擁有的個人資源和社會資源都比較欠缺。據統計, 進城的農民80%都是初中和小學文化水平，而且他們絕大部分沒有接受職業技術教育。文化知識和職業技術是他們在城市就業的一個很大障礙。據《2012年我國農民工調查監測報告》顯示，目前我國農民工中，文盲率占1.5%，小學文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.9%，中專及以上文化程度占10.4%。同時，農民在城市舉目無親,與城市人的交往很少,社會交往比較單一,在城市獲取就業資源的渠道有限,所能取得的社會資源少,就業資源匱乏。再加上每年大量的高校畢業生加入到就業隊伍之中，也進一步加劇了就業形勢。據統計，2013年全國有699萬高校畢業生就業，也被業內稱為“史上最難就業年”。這些都加大了農民來到城市找工作的難度，從而成為農民城鎮化的最大顧慮。中央城鎮化工作會議也指出，要“推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”。

因此，必須要實施積極的就業政策，廣泛開辟就業渠道，為農民工及其家屬提供盡可能多的就業崗位，這也是城鎮化發展中一個至關重要的環節。一是要建立就業培訓機制，提高農民進城就業的技能。二是要健全用工信息發布機制，讓農民能夠多渠道了解就業信息。三是要建立激勵機制，鼓勵勞動密集型企業雇傭農民。四是要完善剛進城農民的維權機制，確保其合法權益。五是要推動創業扶持機制，鼓勵農民以創業帶動就業。作為城鎮，必須通過積極發展中小企業，壯大民營經濟，促進第三產業發展等方式，盡可能為進城農民創造更多就業機會。甚至可以將針對中小企業的減稅政策和解決農民就業結合起來，從而鼓勵更多企業吸納農民進廠打工。城鎮的基礎設施建設、交通運輸設施建設以及其他公共服務設施建設也盡可能使用進城的農民，來解決其生存依靠。

(五)完善社會保障制度改革——解決農民“過得好”的問題

建立健全覆蓋全社會的就業、養老、失業、醫療保險等社會保障體系，是實現城鎮化發展成果為全體人民所共享的前提和基礎。但是，過去由于戶籍隔離制度，導致農民、農民工無法享有與城市居民同等的地位、權利和社會保障權益。改革開放以來，從中國農村走出來的“農民工”群體，為城市建設和城市經濟發展作出了重要貢獻。但是由于受到自身素質和能力的限制，導致他們只能在城市中從事一些最臟、最苦、最累、最危險的工作，且勞動強度大，工作時間長，與其勞動付出及城鎮就業者相比，拿到的工資待遇則少之又少，甚至還拿不到工資。并且其勞動安全條件也極差，發生職業病和工傷事故的比例高。農民工在與企業主談判中處于弱勢地位，權益受到損害的現象大量發生。據調查顯示，農民工在城市參加養老保險的比例不到20%；在城鎮參加醫療保險的比例也不到20%；農民工是工傷發生最高的群體，但是參加工傷保險的比例不到20%；失業保險不到10%。[11]

因此，必須要積極探索適合城鎮化建設特點的社會保障制度改革，提高社會保障能力，尤其是積極為已經進城落戶的農民提供健全完善的保障制度。一是建立最低生活保障制度。用以維持其最低生活標準，防止由于缺乏生存依靠而誘發成為社會不穩定因子。二是建立農民工養老保險機制。以解決農民在城鎮高額的生活成本與收入普遍偏低帶來的反差，切實減輕農民進城之后的負擔。三是建立農民工工傷賠償機制。以緩解各種職業病給剛進城農民家庭帶來的巨大壓力，同時，也督促用工單位更加注意用工過程中的安全保護措施，大大減少農民工工傷事故的發生頻率。四是建立農民工大病醫療部分社會統籌的保障機制。費用除個人繳費和地方財政給予一定支持以外，還應動員各種社會力量，包括紅十字會、社會保障基金等，來減輕農民工大病治療的沉重負擔，消除農民在城鎮化進程中的種種顧慮。

三、注重統籌兼顧是發展新型城鎮化的方向和指引

統籌協調是科學發展觀的基本要求。在推進新型城鎮化中必須要堅持統籌兼顧，協調發展，要正確認識和妥善處理好工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的關系、統籌和協調好大中小城市和小城鎮的發展關系、政府和市場的關系、城鎮和鄉村的關系、各區域之間的關系等等。

(一) 統籌協調好工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的發展

黨的“十八大”報告指出，要“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”，“促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。為什么要強調“四化”同步發展呢？這更主要是從我國現實國情的出發點，從科學發展觀的視角，從統籌兼顧的方法論，從中國可持續發展的落腳點而做出的科學決策。長期以來，中國工業發展一直保持著較快的增速，但工業化率并不高，工業化的任務遠沒有完成，尤其是在技術創新和產業升級方面發展緩慢。我國的城鎮化水平雖然突破了50%，但遠低于發達國家近80%的平均水平。且大部分進城的農民工只實現了地域轉移和職業轉換，他們的身份和所享受的社會保障并沒有改變，仍然處于“半城鎮化”的尷尬境地。根據國際經驗，合理的城市化率與工業化率的比值范圍在1.4～2.5之間，而我國城市化率與工業化率的比值從1978年的0.41到2011年的1.28，城鎮化與工業化的關系尚未進入合理區間。農業現代化水平更滯后于工業化、城鎮化發展，突出表現在“農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快”，“三農”短板現象依然明顯，城鄉居民收入差距依然較大，農業現代化亟待發展。2009年，城鄉收入差距甚至一度高達3.33∶1。根據國家統計局的數據，2012年我國城鎮居民人均可支配收入24 565元，農村居民純收入7 917元，城鄉居民收入比為3.10∶1，城鎮和農村居民的收入水平仍保持3倍以上的差距。[12]21世紀是信息世紀，但是目前我國信息化與工業化、農業現代化、城鎮化的融合還不夠。可見，“四化”是一個整體系統，工業化創造供給，城鎮化創造需求，工業化、城鎮化可以帶動和裝備農業現代化，農業現代化則為工業化、城鎮化提供支撐和保障，而信息化能有力地推進其他“三化”。因此，促進“四化”在互動中實現同步，在互動中實現協調，才有利于實現社會生產力的跨越式發展。

(二)統籌協調好大中小城市和小城鎮發展

黨的“十六大”報告第一次明確提出，城鎮化要“堅持大中小城市和小城鎮協調發展”。到黨的“十七大”報告再一次重申。再到“十二五”規劃綱要明確指出，要“積極穩妥推進城鎮化，以大城市為依托，以中小城市為重點，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化發展模式成為我國城鎮化積極健康發展的主要路徑。所謂大中小城市和小城鎮協調發展，是指中國特色城鎮化道路要以大城市為中心、中等城市為骨干、小城鎮為基礎，大中小城市和小城鎮協調并舉，逐漸形成容納農村剩余勞動力的立體式的城鎮化網絡。從我國城鎮化發展的實際和經驗來看，片面發展大城市或者盲目發展小城鎮都行不通。尤其是過去偏向城市的城鎮化發展路線，導致大量農村富余勞動力流向城市，人口過度集中于北京、上海、廣州、深圳等大城市和特大城市，導致就業難、房價高、環境污染嚴重等“城市病”問題突發，制約了城市的可持續發展。堅持大中小城市和小城鎮協調發展，并且在數量上、結構上要合理，在空間上要布局得當，有條件的地區盡可能依托城市群、城鎮網發展，有助于形成科學合理的城鎮化體系，更好地發展城市之間、城鄉之間的經濟聯系，發揮城市群和城鎮網的群聚效應、大中城市的輻射帶動作用、小城鎮的農村經濟和文化中心的作用，在大幅度提高城鎮化水平的同時消除或減少“城市病”，促進城鄉經濟的協調發展。

(三)統籌協調好市場與政府作用

中國特色新型城鎮化還必須堅持市場推動和政府導向相結合。從美國等發達國家城鎮化的發展路徑來看，單純依靠市場機制去推進，都出現過不同程度的社會經濟問題，甚至有的還出現了“過度城市化”、“城市病”嚴重等問題。而我國在改革開放前完全由政府管控的、粗放型的城鎮化，也帶來了進程緩慢、質量不高等問題。因此，新型城鎮化必須要統籌協調好政府與市場的關系，市場能解決城鎮化中的微觀資源配置問題，但難以解決好城鎮化宏觀布局問題；市場能夠解決城鎮化中的一些經濟矛盾，但解決不好城鎮化發展中人口、經濟與資源環境的矛盾，城鄉、地區之間發展不協調以及收入分配不公、體制機制不合理等問題。我們只有走市場推動和政府導向相結合、政府發動與民間發動相結合、自下而上與自上而下相結合的道路，才能實現城鎮化的健康、可持續發展。首先，要明確劃清政府與市場的邊界。市場能解決的，政府就不要干預；當市場失靈時，如公共產品的供給，外部性等，就由政府來解決。其次，要充分發揮市場在配置資源的決定性作用[13]，政府此時只起輔助作用。最后，政府要從競爭性的行業和領域撤離出來，不要與市場爭利，把職能轉到為市場主體服務、創造良好的環境上來。建立服務型政府，把無限政府轉變成有限政府，主要通過保護市場主體的合法權益和公平競爭，激發社會成員創造財富的積極性，增強經濟發展的內在動力。只有這樣，才能既發揮政府的必要的調控作用，又充分利用民間的巨大潛力和市場效率的優勢，既避免過度城市化，又防止城市化滯后，真正實現城鎮化積極健康發展。

(四)統籌協調好城市和農村發展

城鎮與鄉村作為一種非均質的地域經濟空間，是人類賴以生存、活動和發展的地域實體。[14]它們之間既有各自的運動規律，同時，又是一個互相依存的對立統一體。當前，我國城鄉之間還存在諸多問題，如一些地方城鎮化發展缺乏城鄉統一規劃，城市發展和農村發展 “一頭重、一頭輕”，出現了教育均衡問題、醫療服務問題、文化設施建設問題等，都不同程度地影響到城鄉居民在公共服務方面的需求；還有些地方城市反哺農村力量不足，出現了鄉村飲水問題、垃圾處理問題、道路通行問題、環境污染問題等，都不同程度地影響到農民的生活質量和水平；甚至有些地方過多占用耕地，違背農民意愿進行“遷村并點”，導致農民“被上樓”、“被騰地”，損害了農民的利益，束縛了農業發展，影響了城鄉一體的發展路線。之所以出現這些問題，關鍵在于我國過去城鎮化走的是一條“重城市、輕農村”、“城鄉分治”的發展道路，最終導致城鄉二元格局一度拉大。新型城鎮化的最終目標就是要破除城鄉之間的樊籬，促進城市與農村發展的協調，城市居民與農村居民的和諧相處，實現城鄉一體的城市中國，即整個國家城市和鄉村基礎設施是一體的，公共服務是均等的，整個國家被著上城市的底色，農民擁有與市民相當的知識、技能、素質和收入以及均等的公共服務，農村也擁有與城市相近的基礎設施。[15]因此，必須要把城鄉一體置于城鎮化模式的核心位置，沖破在要素流動、資源配置和行政管理方式方面各種不利于落實科學發展觀、實現城鄉統籌的政策體制束縛，按照實現城鄉互動、共同繁榮的目標設計城鎮化發展模式，這是實現又好又快發展必然的模式選擇。首先，要對城鄉的基礎設施建設、經濟發展、公共服務、社會管理等進行一體化規劃布局，促進生產要素在城鄉間合理流動、公共資源在城鄉間均衡配置。其次，要逐步建立城鄉統一的勞動就業制度、戶籍管理制度、社會保障制度和公共財政制度等，逐步形成有利于城鄉相互促進、共同發展的體制和機制。在城市發展的同時，充分發揮城市對農村發展的帶動作用，加快農村基礎設施建設，推動城鎮基礎設施向農村延伸。同時，要加強農業投入，加大城鎮對農村的產業輻射力度，著力形成合理分工的產業布局[16]，推進農村經濟發展，激發其內部蘊藏的巨大潛能，縮小農村與城市之間的差距，實現城鄉資源良性互動、城鄉信息良性互動、城鄉產業良性互動、城鄉市場良性互動、城鄉文化良性互動。

(五)統籌協調好區域平衡發展

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“堅持走中國特色新型城鎮化道路”，進一步“優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力”。而目前從區域發展的角度分析,我國的城鎮化存在西部地區大城市首位度較大、中小城市發展不足以及東西部城鎮化發展不平衡現象。[17]以2012年我國各省市的城鎮化水平來看(如圖2所示)，東北部地區發展較快，在13個城鎮化水平超過全國平均水平的省市當中，就有11個是東北部地區的；中西部地區發展相對較慢，尤其是西部地區缺少具有輻射和帶動作用的中心城市。小城鎮的發展也呈現東部地區數量較多、規模較大、發展較快，而西部地區數量較少、規模過小、發展較慢的特征。這種區域城鎮化水平的差異除受到歷史因素、政策因素的影響以外，最主要還是源于經濟因素，經濟基礎薄弱、工業化發展層次低、產業結構不盡合理，致使城鎮化發展缺乏強勁的動力。

圖2 2012年中國各省市城鎮化水平情況對比圖①

因此，要改變我國城鎮化發展中區域不平衡問題，第一，要健全規劃體系，從戰略的高度來制定規劃，要立足當前，著眼于長遠，在已建立的主體功能區劃分的基礎上，保障各個區域各有側重、協調推進。東北部地區城鎮化發展要以提高城鎮化質量為重點，中部地區要大力發展中小城市和小城鎮，培育城市群和城市帶，西部地區要抓住西部大開發的良機，積極發展沿線中小城市，重點發展小城鎮。[18]第二，要加大政策的扶持力度，整合人口、財稅、金融、投資、產業等各類政策，支持中西部城鎮化的發展。第三，要增強產業支撐。側重從影響城鎮化的經濟和科技因素著手，提升中西部地區的經濟發展水平以及工業化水平。第四，要改善區域性的交通基礎設施建設，完善地方性的公共服務資源配置。第五，要加大促進區域間的合作，實現產業間的分工合作、城市功能的輻射擴散、資源合理開發和生態環境保護的共同責任、公共資源的互惠共享、創新網絡和基礎設施網絡的共建等[19]，達到區域圈層的輻射和帶動目的。第六，就是要加大招商引資力度，推進城鎮擴容提質。

注釋：

①數據來源：《中國統計年鑒2013》。

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