論靈活就業群體的生育保險制度

唐 芳

（1.北京大學法學院，北京 100871；2.中華女子學院法學院，北京 100101）

隨著市場經濟的發展，我國靈活就業群體呈現不斷擴大的趨勢。“靈活就業”是指在勞動時間、收入報酬、工作場地、保險福利、勞動關系等一個或者幾個方面不同于建立在工業化和現代工廠制度基礎上的、傳統的主流就業方式的各種就業形式的總稱。與傳統的就業方式相比，靈活就業群體更容易遭受市場經濟帶來的各種風險，因此，完善這部分群體的社會保障十分重要。目前我國已經初步建立了靈活就業人員的養老保險與醫療保險制度，但國家層面的生育保險制度缺位，對此理論界也鮮有探討。“生育保障涉及國家和民族的繁衍生息，所以，生育保障不是女性的事，也不是要孩子的家庭的事，而是全中國56個民族的共同大事”［1］（P25），因此，有必要對靈活就業群體生育社會保險制度構建進行深入探討。

一、靈活就業群體生育保險制度缺位的現象

近年來，國務院和地方政府重視構建靈活就業群體的社會保險制度，如國務院相繼頒布的《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》、《關于城鎮靈活就業人員參加基本醫療保險的指導意見》、《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案》等文件賦予靈活就業人員養老保險和醫療保險權。根據原勞動和社會保障部《關于非全日制用工若干問題的意見》之規定，非全日制工享有養老保險、醫療保險和工傷保險。各地政府制定外來從業人員，包括靈活就業群體的綜合保險制度，未涉及生育保險。如2002年上海市出臺的《外來從業人員綜合保險實施辦法》規定，綜合保險包括工傷、住院醫療和老年補貼，生育保險不在其中。

2010年公布的《中華人民共和國社會保險法》明確規定，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員有權參加基本養老保險和職工基本醫療保險，自己向社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記，直接向社會保險費征收機構繳納社會保險費（包括用人單位承擔的部分）。這是國家立法首次賦予靈活就業人員參加城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險的權利，但生育保險仍然缺位。

為了解決靈活就業人員急需報銷生育醫療費用問題，2009年人力資源和社會保障部頒發《關于妥善解決城鎮居民生育醫療費用的通知》，提出將城鎮居民基本醫療保險參保人員住院分娩發生的符合規定的醫療費納入城鎮居民醫保基金支付范圍。盡管報銷標準較低，但這畢竟是一種積極應對的舉措，確實解決了參加居民醫療保險的靈活就業人員的生育醫療費用待遇問題，卻仍然沒有解決參加城鎮職工醫療保險的靈活就業人員生育保險待遇問題，因而陷入靈活就業人員繳納職工醫療保險費卻無法享受生育醫療待遇的怪圈。

二、靈活就業群體生育保險制度缺位的根源

（一）我國生育保險立法以正規就業群體為標準，忽視邊緣就業群體的社會需求

由于社會排斥，許多靈活就業人員屬于邊緣就業群體，如非全職工、兼職工，盡管依據《勞動合同法》、《社會保險法》也屬于用人單位的職工，應該享有生育保險權，但是由于我國生育保險制度設計理念實質是建立在正規就業基礎之上，繳費標準和體制、享受待遇的條件等規定都難以適用靈活就業群體，因此這部分靈活就業群體即使享有生育保險權，也因“實施差距”被排除在外。

（二）對生育保險制度的功能認識不足

“社會法是以社會公平和社會安全為目的的法律”。“社會公平是指每個人都有機會達到與自己能力相當之地位。社會安全則是描述一種人民普遍可以依靠的經濟基礎，個人可以在其中自由地構筑符合其人性尊嚴的生活態樣。”［2］（P5）具有社會法屬性的生育保險制度，其功能包括兩個方面：一是幫助人們抵御生育風險，確保婦女的經濟活動不會給自身和孩子的健康帶來風險，確保婦女的生育角色不會危及家庭的經濟安全；二是保障生育女性平等就業權，實現社會公平。

1.抵御生育風險是生育保險制度的基本功能

在中國，生育保障實際上是“最低生命保障”［3］（P20～21）。生育保險制度的產生旨在克服工業社會生產方式給女性生育所帶來的風險。生育風險主要包括健康風險、經濟收入減少風險。懷孕分娩雖然是一種正常生理機能，但常常伴隨疾病風險，危害母嬰健康。女性懷孕和分娩時享有醫療服務對于母嬰健康非常關鍵，生育保險通過提供生育醫療津貼保證女性能夠享受醫療服務，降低風險。女性在懷孕期間，由于身體原因會中斷勞動，由此會面臨經濟收入減少與失業的風險，生育保險制度通過提供生育津貼，保障其收入來源，避免經濟風險。

靈活就業群體在生育時同樣面臨上述風險，需要生育保險制度保障其避免上述風險。而且對于靈活就業女性來說，大部分屬于中低收入人群，在生育時面臨更大的經濟風險，經濟風險往往引發健康風險，許多懷孕女性由于經濟原因在生育時就不會進行產檢或者減少產檢次數，降低住院分娩率，懷孕和分娩期間營養不足，因此引發更大的健康風險，因此需要通過生育保險制度助其抵御生育風險。

2.保障生育女性平等就業權，實現社會公平是生育保險制度的根本功能

公平的理念是建立在平等的基礎上的，平等乃社會的基礎，既是人們的信念和追求，又是一切人都可以享受的權利和正義，更是具有普遍性、永恒性的法律原則。平等不僅要形式平等，更要追求實質平等。生育具有社會職能，生育不僅滿足人類個體的需要，也是人類社會種族繁衍的需要，是迄今為止人類社會存在的基礎。生育保險“不僅僅是滿足勞動者個人特殊時期生存發展的需求，而且是對人類自身再生產活動的社會保障。”［4］（P47～71）就業女性面臨工作與生育的兩難，生育保護成本往往使其遭受用人單位的歧視。生育保險制度通過社會分擔生育保護的成本，減輕雇傭生育女性單位的負擔，體現社會對女性生育社會價值的肯定，保障生育女性不受歧視。生育保險制度缺位，對于無用人單位的靈活就業群體是自己承擔生育保護成本，無法體現生育的社會價值；有用人單位的靈活就業群體由于本身處于就業邊緣群體，若無生育保險更易遭受用人單位解雇，其平等就業權難以保障。

社會保險制度作為公共產品和公共資源的再分配，其應該公正、平等地分配各種可利用的資源，使所有人都能有相同的機會從中受益。羅爾斯認為：作為平等的正義，所有社會基本善——自由和機會，收入和財富、自尊的基礎——都應該平等被分配，除非對一些或者所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者。社會的和經濟的不平等應當“在于正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益”。絕大多數靈活就業女性屬于社會的弱勢群體和最少受惠者，通過生育保險制度資源再分配享受醫療服務和收入保障是實現社會公平應有之義。

（三）立法缺乏“利益相關者”民主參與的程序和社會性別視角

盡管劉明輝教授在對靈活就業人員非員工制家政工訪談時發現，這部分群體也有繳納生育保險的需求［5］（P16～22），但由于靈活就業群體話語權缺失，加上其訴求傳達渠道不暢，這就必然導致立法忽視其愿望和需求。

追根尋源，靈活就業群體之所以不能參與跟自身利益密切相關的立法聽證等意見征詢活動，是因為決策者不僅缺乏足夠的立法民主意識，而且缺乏社會性別視角，未考慮兩性不同的需求和愿望。在決策主體男權本位的社會，公眾很難期待決策者設身處地地考慮并驗證女性的特殊需求，因而在設計社會保險制度時必然忽視靈活就業女性獨特的需求——生育保險權。可見在決策中滲透社會性別意識，促進社會性別主流化何其重要！而只有對立法進行社會性別影響評估，才能發現這種制度性性別歧視。在完全沒有性別指向的貌似公平的表述中，卻隱藏著對女性的就業性別歧視，因其實施結果導致女性事實上處于不利地位。可見，在立法機構設立性別影響評估機構何其迫切！

三、我國靈活就業群體生育保險制度的構建

靈活就業形式不同于傳統的正規就業模式，因此，靈活就業群體生育保險制度在構建時必須突破我國現有以用人單位的職工作為保險對象的立法模式，在借鑒國外和國內試點城市經驗基礎上，建立一種新型的生育社會保險制度。

（一）靈活就業群體生育保險制度的國際借鑒

隨著世界各國靈活就業群體的不斷擴大，國際組織和許多國家都對這部分群體的生育保障權利的實現加以重視并提供法律保障。

早在1975年國際勞工大會在《女工機會和待遇平等宣言》重申“生育是一種社會職能”，實現婦女機會和待遇平等需要消除因懷孕、生育和家庭責任引起的歧視。宣言提出，“一切就業婦女都享有充分的生育保護權利……，費用應由社會保障或其它公共基金或集體安排等方式負擔”（第8條）。1985年國際勞工大會再次發表《男女就業機會平等和待遇平等的決議》，其中呼吁“要根據國情重視將生育保護逐步擴大到一切經濟活動領域和各種規模企業中的婦女，包括從事臨時、非全日制、分包和在家工作以及自雇和家庭勞動者”。國際勞工組織2000年《生育保護公約（第183號）》將保護的范圍擴大到所有就業婦女，包括從事非典型工作的婦女。2009年，聯合國通過“社會保護底線計劃”，該計劃旨在為所有勞動者提供一套最低的基本社會保障。生育和醫療津貼被認為是這個框架的重要組成部分，特別是提供產前、分娩和產后的母嬰基本健康護理，以及貧困婦女的休息和產后康復提供收入支持。“社會保護底線”提供了一個可行方式，觸及在農村農業中自雇以及城市非正規行業就業而被排除于正規社保制度之外的婦女［6］（P4）。歐盟對靈活就業群體的生育保護也非常重視，2010年7月歐盟修改《關于自雇男女待遇平等的理事會指令（86／613／EEC）》，并通過了《自雇婦女工作條件（2010／41／EU）》。這個指令明確規定將現有一切社會保護措施擴大到自雇婦女；為自雇婦女提供最少14周足夠的生育津貼；對自雇勞動者配偶和生活伴侶進行支持的同等津貼；違反該指令的情況下在國際層面采取法律行動以及獲得賠償的可能性。歐盟成員國必須于2010年8月5日前執行該指令，并于2015年8月5日前報告提高自雇婦女工作條件方面的進展。［7］

在國際勞工組織和區域組織積極推動下，許多國家也都加強了對這部分特殊群體生育保險的立法。在一些國家，生育的醫療保障包含在疾病保險中，而疾病保險已經覆蓋全體國民，所以全體國民都能享有生育醫療保障，如芬蘭、瑞典、德國、英國等。在沒有建立全民生育保障的一些國家，也通過單獨立法或者修改法律將生育保險擴至靈活就業群體。如印度《靈活就業人員社會保障法》規定，向靈活就業人員本人和家庭提供健康險，其中包括不超過每年1.5萬盧比的醫療費用；每胎不超過1 000盧比的生育費用。在英國，生育保險覆蓋自雇者，自我雇傭者需要繳納第二類型國民保險稅，只要其在嬰兒出生前66周中，至少26周是自我雇傭并符合收入情況審查，就可以獲得生育津貼（Maternity Allowance），生育津貼發放時間與法定產假工資時間相同，都是39周。2002年9月，南非《基本就業條件法和勞動關系法》開始適用于家政工人。他們要求雇主為失業保險基金登記所雇的家政工人繳納保險金，讓這些工人具備資格享有失業和生育津貼。［6］（P8）

（二）我國地方試點城市相關立法探索及評析

目前我國成都、天津等地作為靈活就業人員生育保險制度試點城市，正在為國家建立靈活就業人員生育保險制度積累經驗，其主要模式見表1。

下面從繳費的模式、繳費主體、繳費標準以及生育保險待遇等四個方面進行比較評析：

第一種模式為生育保險個人繳費的模式，允許靈活就業者自我繳費。從繳費水平看，靈活就業者所繳納費率與用人單位為職工繳費費率基本一致，基數為上一年本市職工平均工資。享受生育保險待遇內容與職工相同，既包括生育醫療保障又包括經濟保障。這種模式的不足之處是將靈活就業人員視為用人單位，繳費的費率與用人單位相同。目前我國靈活就業人員存在分化，一小部分人屬于高收入群體，如自由職業者，而絕大多數屬于低收入群體，如家政工、非全日工、兼職工等，其收入遠低于本市職工平均工資水平，過高繳費標準導致大部分低收入群體由于無力繳費而無法享有生育保障，對其不公平，法律也會形同虛設。

第二種模式將靈活就業人員納入居民生育保險，城鄉居民生育保險基金主要來源于城鄉居民基本醫療保險政府補助資金劃撥的保險費，城鄉居民個人不繳納生育保險費。享受生育保險待遇水平低于職工，只享有醫療保障待遇無經濟保障。該模式的優點在于政府承擔相應的生育保障責任，靈活就業人員無需繳費也能享有社會保險待遇，解決繳費標準較高和繳費能力較低的矛盾。不足之處在于保障待遇比較低，高收入靈活就業群體無法享有與職工同等待遇，而且國家必須先建立居民生育保險制度，然后才能實施。

表1 我國地方試點城市靈活就業人員生育保險模式比較

第三種模式是將靈活就業人員生育保險納入醫療保險之中。靈活就業人員無需單獨繳費，只要繳納醫療保險費用就可以享有生育保險待遇。但享受生育保險待遇與職工生育保險待遇相比較低，只有生育醫療費，而無經濟保障。在我國醫療保障幾乎全覆蓋的今天，這一模式對于實現全民生育保障具有重大意義，而且如前所述，西方許多福利國家生育保險制度就是納入醫療保險制度之中。但是需要注意的是，西方醫療保險制度不同于我國醫療保險制度，其醫療保險制度中規定勞動者醫療保險期間不僅享有醫療保障還有經濟收入保障，而我國醫療保險只有醫療費用報銷，并無經濟保障，因此保險待遇水平相對低。

第四種模式采取折衷模式。該模式也是創建靈活就業人員個人繳費模式，繳費標準與用人單位為職工繳納生育保險費率相比較低，享受生育保險待遇包含生育醫療費和部分物質補貼（一次性營養費），待遇水平略低于職工享有的生育保險待遇。這種模式靈活就業群體繳費水平相對低，能享有生育醫療費和一次性營養費，但是依舊缺乏收入保障。靈活就業群體因生育無法工作所導致的收入損失無法獲得補償。

（三）我國靈活就業群體生育保險制度構建之建議

筆者認為無論是采用哪種立法模式，都要考慮利益相關者靈活就業群體的現狀和不同需求。

首先，針對我國靈活就業人員存在分化和不同需求，應采取不同模式供靈活就業者選擇。第一種模式將高收入群體納入城鎮職工生育保險之中，由個人繳費，享有職工同等生育保險待遇。當然也不能將這部分靈活就業人員完全等同于單位，以用人單位的標準繳費。其與用人單位相比，經濟承受能力還是相對比較弱，而且用人單位繳納生育保險費從財務角度可以從企業成本扣除，個人則無法扣除，因此要適當降低個人的繳費費率，可以按照低于用人單位的費率繳費，同時為了避免道德風險，可以設置繳付和享有待遇的上下線。第二種模式對那些低收入群體，在建立居民生育保險的城市可以將其納入居民生育保險，沒有建立居民生育保險城市，可以暫將其納入居民的醫療保險。這部分群體繳納很低的費用或者無需單獨繳費，就能享受生育保險待遇。當然，上述兩種制度由靈活就業人員自由選擇其一，但是不能同時享受。

其次，應修改領取生育保險待遇的條件。目前我國在計費年限、繳費辦法和待遇享受等方面，都是依據正規就業的情況設計的，在非正規就業狀態下幾乎不適用。如我國享受生育保險待遇一般是以月作為計數標準，但是很多靈活就業群體是達不到這個條件的，特別是非全日制工人。德國立法值得我國借鑒。德國《就業保險法》把享受失業保險金的計算方法由過去的工作周數改為小時數，讓更多的從事非正規就業人員被納入失業保險的覆蓋范圍。［8］（P61～62）

再次，在享受待遇方面應該包括生育醫療費用、生育津貼和計劃生育費用等。如前所示，目前已經建立靈活就業生育保險的地方，生育保險待遇都包含生育醫療費用，體現了國家對母嬰健康的重視，但生育津貼待遇缺失。靈活就業群體也是就業人員，在生育時同樣會處于無法勞動狀態。生育津貼既是一種收入保障，也會對孕產婦和嬰兒健康產生重大影響，如果孕產婦沒有收入保障，就會盡快投入工作，也會影響哺乳，這對母嬰健康都非常不利。當然目前我國經濟發展水平還不發達，人口眾多，在這種情況下，可以暫時給予一次性物質補助，以后逐步過渡按日給予一定補助，這種補助標準可以低于職工生育保險待遇的生育津貼。

在我國靈活就業群體不斷擴大的今天，賦予靈活就業女性生育保險權利不僅有利于保障母嬰健康、提高我國的人口質量，而且對實現就業性別平等和社會公平具有重大的意義。因此，立法應根據靈活就業群體的特點和需求，分類構建靈活就業群體的生育保險制度，為其提供醫療服務和經濟雙重保障。

［1］唐 鈞.生育保障是全民族的大事［J］.中國社會保障，2010，（8）.

［2］鐘炳正.社會法與基本權保障［M］.臺北：元照出版有限公司，2010.

［3］潘錦棠.生育保障全覆蓋的兩種設想［J］.中國社會保障，2010，（8）.

［4］蔣永萍.社會性別視角下的生育保險制度改革與完善［J］.婦女研究論叢，2013，（1）.

［5］劉明輝.對立法進行性別影響評估的實踐——以對《生育保險辦法（征求意見稿）》的評估為例［J］.中華女子學院學報，2013，（3）.

［6］國際勞工組織.生育保護資源手冊——從愿望到現實之工作中的生育保護2：為了誰［M］.北京：國際勞工組織出版社，2012.

［7］歐盟委員會.歐盟自雇婦女指令2010／41／EU［EB／OL］.http：／／eur-lex.europa.eu／LexUriServ／LexUriServ.do？uri＝OJ：L：2010：180：0001：0006：EN：PDF：1-6，2013-11-13.

［8］陳玉萍.國外非正規就業人員的社會保障政策［J］.中國勞動保障，2006，（9）.