基于知識管理的政府信息資源整合與共享研究

默秀紅，郭素菊

(1.河北政法職業學院，河北 石家莊 050061；2.河北廣播電視大學，河北 石家莊 050071)

基于知識管理的政府信息資源整合與共享研究

默秀紅1，郭素菊2

(1.河北政法職業學院，河北 石家莊 050061；2.河北廣播電視大學，河北 石家莊 050071)

我國政府信息資源在建設與發展過程中存在著資源布局缺乏整體規劃、信息技術缺乏統一標準、信息類型復雜多樣和部門間的信息利益沖突等多方面的問題。如何在加強數據協同相關性的基礎上，通過加強政府信息資源整合來提高信息資源的綜合應用集成能力，從而實現政府數字信息資源的高度共享，這對構建社會化的信息服務系統，打造高效的電子政務具有重要的理論指導和現實意義。

政府信息；信息資源；知識管理；整合與共享

隨著現代通信、計算機和網絡技術的發展，數字信息技術發展日新月異，以電子政務為主的政府信息化發展進程也逐年加快。目前政府各級部門和相關機構的服務系統都紛紛致力于各類信息服務業務拓展、轉型和優化，然而，在政府信息服務實踐工作中仍然存在部門間、行業間和系統間的信息壁壘，這嚴重制約著政府各職能部門、業務系統之間的協作和工作效率，也是影響政府數字信息服務發展的瓶頸。本文將針對我國政府信息資源在建設與發展過程中存在的問題進行深入研究，提出如何在加強數據協同相關性的基礎上，通過加強政府信息資源整合來提高信息資源的綜合應用集成能力，從而實現政府數字信息資源的高度共享，這將對構建社會化的信息服務系統，打造高效的電子政務具有重要的理論指導和現實意義。

一、我國政府信息資源管理現狀

從1999年我國開始實施“政務上網工程”以來，我國的政府信息資源建設取得了較大的進展。到2008年，全國政府域名(gov.cn)下的網站已發展到30 913個，100%的省級政府和國務院組成部門、98.5%的地市級政府，以及初步統計超過85%的縣區級政府已經建立了政府網站[1]。各級政府網站的內容更加豐富，專業性也更強，為用戶提供了政府職能、職責以及辦公指南等，網站上還定時發布和更新國家政策信息、法律、法規和經濟計劃等；中央和地方的工商、海關和稅務也都推出了網上辦公業務，這些使得我國的電子政務建設得到了長足的發展。但是伴隨著電子政務的推進和實施，形成了大量的政府數字信息資源，這些海量數據資源由于人為和技術障礙等原因，缺乏有效的全面整合，還存在著政府信息資源開發利用程度不高，公眾獲取信息效率低等一系列問題，嚴重限制和阻礙了我國政府信息資源的有效利用和充分共享。

二、信息資源共享障礙分析

1.信息資源缺少統一規劃

從政府信息資源的整體布局來看，我國政府信息化建設大多是按部門展開的，由于缺乏頂層設計的整體性規劃和建設思路，致使政府部門間缺少必要的合作和協調。各系統、部門間在沒有國家統一建設目標的明確指導下，各部門往往會根據局部信息建設的目標需要進行規劃和實施，從而造成政府信息資源在配置上處于“條塊分割、相互屏蔽、各自為政”的狀態[2]。這不僅導致信息資源在組織結構上出現規范程度不高、匹配性差、集成度低等問題，還會形成政府數字信息資源的重復建設，造成重大資源浪費。

2.信息開發缺乏統一技術標準

行業和部門間對政府信息資源的組織和管理，多是根據自身特點和本部門業務的需求，圍繞本部門單項業務孤立地進行引進或開發系統，由于缺乏統一的技術標準，其開發的軟件、數據標準和格式都不統一，形成了眾多分散、異構和相互封閉的信息資源系統，致使資源組織混亂、數據無法銜接，交換困難，形成彼此隔離的“信息孤島”。因此造成網絡即使互連數據也不能互通，難以有效實現跨部門、跨系統的信息共享和協作。即使完全協同一致的業務過程也被人為地打碎和分割，從而造成政府各部門、行業間的信息流通障礙重重，難以實現信息的公共獲取和利用，更無法滿足政府信息資源的集成和共享。

3.信息利益各方的沖突

政府部門發布的信息，往往涉及到各方面的利益，由于政府部門間的組織結構、文化建設和利益分配等管理問題，致使掌握特殊權力的組織或部門對公有的價值信息產生“過度保護”，不能及時將某些特定信息及時公布。在中國傳統政務體制中，由于政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益個人化和獲利途徑審批化的弊端，導致大量特定信息被某些權力部門或集團所截留，或成為政府部門和個人尋租的基本資源，這種依靠職權和工作便利來阻塞、截留信息，或使信息在傳播過程中變慢，都直接影響了我國政府信息資源的有效公開利用，而成為政府信息資源在規劃建設中的一大阻礙。

4.信息資源的采集和存儲問題

伴隨著互聯網、物聯網、傳感網、云計算等新一代信息技術的推廣和普及，引發了政府各類數據和信息的大幅度增長，新的數據源和數據采集技術的出現使政府的信息、數據類型增多，特別是各種非結構化和半結構化的數據增多。提供信息的網站或媒體因來源不同導致了信息資源的采集格式不同與存儲方式的不統一。同時信息采集的不規則、不完整性造成信息的查找、定位困難，信息檢索和處理難度的增加，也會影響政府信息資源在跨部門、跨領域的業務協同中實現共建、共享和互操作。因此，加強政府數字信息資源的開發、組織、提煉和深度整合，是實現政府信息資源共享的重要基礎和保障。

三、基于知識管理的政府信息資源整合與共享策略

從我國政府信息資源發展現狀來看，通過數年的發展，我國的電子政務歷經了以數據管理為中心的第一代電子政務和以信息管理為中心的第二代電子政務兩個發展階段。隨著社會和經濟的不斷發展[3]，電子政務的發展到了第三階段，即以知識管理為中心的第三代電子政務。目前第三代電子政務發展到了知識管理的新階段，即在基于知識管理理論與方法的基礎上，通過對不同層次、不同類型的政務信息資源與服務的橫向整合，深刻挖掘政府信息資源的內在潛力，來實現政府業務協同和信息資源的全面共享，為社會公眾提供無縫隙的全方位服務。

1.知識管理應用于政府信息資源建設的必要性

知識管理是提高政府信息資源開發、整合、利用和創新等科學管理的必要途徑。政府信息資源是政府在履行職能過程中產生或使用的信息。包括政務部門在業務過程中產生的信息資源和政務部門為履行管理國家行政事務的職責而采集、加工、使用的信息資源。在隨著web2.0和物聯網的深入發展同時，政府搜集到的社會各行各業的雜亂無章信息日益增多，在這浩如煙海的信息中怎樣為社會和公眾提供快捷和個性化的服務呢？因此必須借鑒科學的管理方法——知識管理。對搜集到的數據和信息，經過科學而系統的歸納、分析、優化和提煉后，上升和轉化為具有經濟價值和管理效應的知識；然后根據不同應用領域的特征整合成便于操作、易利用、全面有組織的知識集群，來構建政府工作所需的信息資源知識庫，將知識管理的成果持久地固化下來，并高效地應用于政府的各個實踐管理領域，從而提高政府部門的內部政務建設和外部為民服務的辦公效率，真正提高公眾對政府的滿意度，建設公民滿意的政府。

運用知識管理，是實現政府信息交流和共享的有效途徑。知識管理重在對隱性知識的挖掘,能夠把信息與信息、信息與人、信息與過程聯系起來,通過構建網絡知識互動平臺,來挖掘領域專家的咨詢建議，以及公眾可以公開參與國家政務管理所表達的個人訴求和對公共問題所持的觀點和看法等這些非正式的、非結構化的隱性知識。因此，通過開放性平臺的互動交流、溝通，既可以發揮公眾集體智慧的創造力，從智力和知識資產中創造價值,又可以提高政府決策的科學性。

2.加強政府信息資源數據庫整合構建

信息資源的多樣性，決定了政府信息資源具有來源廣泛、種類紛雜、形式多樣的特征，巨大的信息量，造成了數據冗余且相互關聯程度低的“信息孤島”現象，同時用戶的檢索也更加困難。因此，需要通過整合把這些分散的數據和信息集中、有序地關聯起來，把檢索系統集成起來，提高政府信息資源的利用效率。因此，只有將原本離散的、分布的、多元的、異構的信息資源通過邏輯的、物理的方式組織為一個整體,將其標準化、規范化地納入到知識庫當中才有利于知識的整理、控制、共享、應用和創新。

知識庫構建要以用戶的知識需求和服務目標作為收集整合知識信息的主要依據。政府知識庫是指政府系統共建的知識信息庫,內容涉及政府管理的每個領域,根據服務對象政府(事業)、企業和個人用戶對信息的需求，政府知識庫應該包括政府決策信息、輿情研判信息、地方職能部門的業務信息和社會公眾需求的民生政策文件、社會服務信息等內容。數據庫建設中應堅持統一規劃、統一標準、全網共享的原則,利用數據的組織、轉換技術、索引技術、數據描述技術和信息自動化處理技術等，對于每一個資源庫應做到統一設計、分別建設，既要做到數據的安全性和完整性，又要使數據庫的建設具有動態性，能夠及時增加動態變化的數據，使數據變化隨用戶需求而動態性改變，建成統一的服務于辦公業務網的數據庫群，真正實現政府信息資源的互聯和共享。

3.政府信息資源整合與共享框架構建

政府信息資源建設的核心是以政府信息資源的開發為基礎，通過全面整合，實現政府機構之間信息資源的互通與共享，為公眾提供無縫隙服務。因此，依據信息資源建設整體化、標準化和用戶需求的原則的基礎上，充分考慮信息資源的內容、類型和技術標準等綜合因素對信息資源建設的影響，以政府信息資源整合的概念和功能框架為依據，構建了面向政府(事業)、企業和社會公眾的政府信息資源整合與共享框架模型[4](如圖1)。

圖1 政府信息資源整合與共享框架

該框架模型中，共包括五個層次，分別是基礎層、資源層、管理層、服務層和應用層。該框架模型的核心是政府信息資源管理層，管理層在基礎層和資源層的支持下，通過對政府數字信息的識別、提煉、合理開發、整合和利用等，形成了具有內在邏輯關系的政府信息資源虛擬數據庫。具體而言，各部門按照統一規范標準，通過整合本部門業務系統數據，形成了節點目錄和節點共享數據庫，即分布式業務數據庫，存放著各部門開展業務工作必需的信息，又可以根據具體情況，通過統一的共享服務平臺和面向廣大用戶的平臺接口，為跨部門協同提供共享數據庫的獲取，是實現“一站式”或“一門式”服務和業務集成的關鍵。此框架還可通過用戶的反饋系統，打破原有系統的信息壁壘，增進交流和共享，為廣大用戶提供快速、高效和個性化的滿意服務。

以上政府知識框架的構建，在基于數據統一、知識共享為目的的基礎上，通過對政府各種信息資源規范化的整合，形成了跨系統、跨部門政府信息資源共享交換的格局與平臺，這從理論和實踐上解決了政府在信息建設中的資源協同共建集成服務和互操作等問題，為真正實現政府信息資源的共享與創新提供了必要的支撐與依據。

四、政府信息資源整合共享機制的建立

1.加強頂層設計，做好整體規劃

為了破解政府信息資源存在的“重復建設”和“信息孤島”現象，提高資源的利用率，需要采用頂層設計的思路，根據現階段政府信息資源工作的建設目標，結合我國現實發展的客觀需要和基礎條件，從國家政策、總體架構(Enterprise Architecture，EA)上進行宏觀上調控和統一規劃，集成發展，高度整合，形成全國統籌協調發展的格局，實施跨機構、跨部門之間的信息共享和業務協同，從而促進我國政府信息化建設的快速發展，提高政府政務的信息化服務水平。

2.制定統一技術標準

在政府信息資源管理中，異構的硬件、軟件、數據標準在一定程度上阻礙了政府信息資源共享，因此可以采用Web Service和SOA等先進的整合技術，建立統一規范數據標準，促進地理數據協同開發和使用，不斷提高異構硬件、軟件和網絡的互操作性，實現跨部門政府信息資源的整合和共享。

3.制定和完善相應的法律法規

法律制度的建立和健全，也是影響政府信息資源公開與共享的重要因素。我國在學習發達國家的先進經驗的基礎上，可根據自身的具體國情，加快制定和完善我國法律、法規及相關制度，明確國家信息公開使用的范圍、標準，以及各相關主體的責任、權利和義務等，以保證政府信息資源的獲取、整合和共享有法可依，從而來打破政府特定信息的壟斷，為實現政府信息資源共享奠定基礎。

4.做好信息的安全保障

加強政府信息安全防范，提高信息安全保障，是做好電子政務服務的前提，因此各組織部門要完善信息資源安全監控體系，綜合運用各種先進的安全技術，如安全訪問技術、身份認證技術、安全審計和跟蹤技術等，積極預防計算機病毒、網頁篡改、系統非法入侵、數據泄密、網站欺騙等非法的信息破壞行為，是解決政府信息資源在建設和共享中的一項最基本的問題。

總之，政府數字信息資源整合與共享體系的建設是一項復雜的系統工程，影響政府信息資源共享的阻力不僅僅是技術因素，而更大的阻礙是人為因素。參與方(組織或個人)都不愿意無償地分享自己的知識，先進的技術平臺必須還有相應的“軟”環境來支持。缺乏有效的合作原則和良好的利益原則，沒有支持資源共享的組織文化、組織結構以及國家強有力的政策和法律制度做保障，要實現真正意義上的政府信息資源共享就還有一定的難度。

[1]楊學山.大力深化地方電子政務信息共享和業務協同工作[J].信息化建設，2009(1)：8-12.

[2]崔虹燕，馬桂琴.數字城市信息資源整和與共享服務[J].情報資料工作，2013(5)：55-88.

[3]王知津，謝麗娜，李贊梅.基于知識管理的政府數字信息資源整合模式構建[J].圖書館，2011(1)：27-30.

[4]來劍波.構建面向政府企業公眾的智慧上城應用系統[EB/OL].http://it.gmw.cn/2013-10/13/content_9159132.htm?flashget_tech_jsp.

ResearchontheIntegrationandSharingofGovernmentDigitalInformationResourcesBasedonKnowledgeManagement

MO Xiuhong1, GUO Suju2

(1.Hebei Professional College of Political Science and Law, Shijiazhuang, Hebei 050061; 2.Hebei Radio & TV University, Shijiazhuang, Hebei 050071, China)

There are some problems existing in the process of construction and development of government information resources, such as the lack of overall planning for the layout of the resources, the lack of uniform standards of information technology, the diversity of information types, conflicts between different departments. How to improve the comprehensive application of information resources, by strengthening the integration of government information resources based on strengthening the relevance of the data to achieve a high degree of shared government digital information resources, has an important theoretical and practical significance to the construction of socialized information service system and the building of effective e-government performance.

government information; information resources; knowledge management; integration and sharing

2014-05-16

2012年河北省社會科學聯合會課題項目《基于知識管理的政府信息資源整合共享模式研究》(201203076)

默秀紅(1970-)，女，河北新樂人，副研究館員，主要從事信息資源開發與服務研究。

D630

A

1008-469X(2014)05-0102-04