探索義務教育均衡發(fā)展的“中國之路”

2012年9月，國務院下發(fā)了《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，教育部將該項工作列為重點并采取措施積極推動。2013年，民進中央以“促進教育公平、推進義務教育均衡發(fā)展”為重點課題，在安徽、天津、河北、海南和江蘇等地進行實地調研。民進遼寧、內蒙古、重慶、四川、寧夏等省級組織也按照統(tǒng)一部署在當地開展同步調研。

明顯的成效

各級政府合力推動均衡發(fā)展的工作機制初步形成。各地黨委政府高度重視義務教育均衡發(fā)展，既把它當作促進教育改革發(fā)展的大事來抓，又將其提升到民生保障和社會建設的高度來謀劃，相繼出臺一系列法規(guī)、規(guī)劃和實施方案，明確了義務教育均衡發(fā)展的目標、重點任務和保障措施，設定了時間表和路線圖。截止到2012年9月6日，教育部與全國31個省（區(qū)、市）和新疆生產建設兵團全部完成了義務教育均衡發(fā)展備忘錄的簽署，標志著中央與地方協同推進義務教育均衡發(fā)展的機制初步形成。

地方推進義務教育均衡發(fā)展的能力不斷提升。在資源均衡配置方面，農村中小學布局調整和學校標準化建設有效整合，提升了存量教育資源，高標準新建學校進一步擴大了優(yōu)質教育資源，增量資源向薄弱學校和農村傾斜。在經費投入和管理方面，采取針對性措施，力保義務教育經費投入足額及時到位。對義務教育經費保障政策落實不到位、資金使用管理不規(guī)范的縣（區(qū)），實施重點監(jiān)管。海南省2012年全省教育經費總投入218.34億元，連續(xù)7年實現大幅度增加。在師資管理方面，各地積極探索實行校長、教師在校際和城鄉(xiāng)之間流動的有效機制。在強化教育管理方面，調研省份普遍實行了學區(qū)制，既強化了教育末端管理，促進校際資源共享，又較好地調動了基層學校的積極性。天津市一手抓學校建設標準化、師資配備均衡化，一手抓教育質量優(yōu)質化，探索出科學定標、獨立督導、專家（業(yè)）主導、民眾參與（監(jiān)督）的管理模式。

各地政府推動義務教育均衡發(fā)展的主體責任進一步強化。安徽省在解決流動兒童義務教育問題上率先打破戶籍限制，規(guī)定進城務工就業(yè)農民及其他流動人員子女可在流入地參加中考并報考高中階段學校。河北省實施了農村“留守兒童關愛工程”，結合農村中小學布局調整和學校標準化建設，改擴建農村寄宿制學校，以解決農村留守兒童寄宿上學問題。海南和寧夏等省區(qū)為解決邊遠貧困地區(qū)孩子接受優(yōu)質教育的問題，在部分地區(qū)實施了投入力度大、政策整合度高的教育扶貧移民工程，“把山里的問題在山外解決，把扶貧的問題用扶智的辦法解決”。

省級統(tǒng)籌在保證縣域義務教育均衡發(fā)展上的成果開始顯現。作為改革試點省份，安徽省發(fā)揮省級政府統(tǒng)籌作用，統(tǒng)籌制定規(guī)劃，將縣域義務教育均衡發(fā)展的目標任務細化到每個縣的工作時間表和路線圖；統(tǒng)籌資源配置，一手抓擴大增量，一手抓政策傾斜；統(tǒng)籌規(guī)范管理，以深化改革、創(chuàng)新發(fā)展為動力，促進義務教育均衡發(fā)展中存在的困難和問題的解決；統(tǒng)籌健全機制，加強政策法規(guī)體系建設，完善義務教育均衡發(fā)展的政策和制度體系；堅持“省拿大頭”，為推進縣域（特別是貧困縣）義務教育均衡發(fā)展提供資金保障。

階段性特征

把均衡發(fā)展作為義務教育的重中之重，是教育事業(yè)發(fā)展的必然要求。但由于歷史原因，我國義務教育雖已普及，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學校間卻仍然存在較大差距。據有關專業(yè)監(jiān)測，目前有相當一部分區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村學生學業(yè)成績達標比例在20%～40%以下；在大多數縣區(qū)內，學生學業(yè)達標率的校間差異甚至比發(fā)達國家全國范圍內的校間差異還要大。這種非均衡的、兩極分化的義務教育，勢必帶來固化社會階層差異、拉大城鄉(xiāng)差距、加劇社會矛盾等問題。總體來看，目前我國義務教育均衡發(fā)展呈現出初級性、行政主導性和脆弱性的階段性特征。

辦學條件均衡上的初級性。辦學條件上的均衡（標準化建設）僅僅是義務教育均衡發(fā)展的初級階段，多樣化、優(yōu)質化發(fā)展才是均衡發(fā)展的必然方向。現階段的努力主要是側重改善薄弱學校和農村學校的辦學條件和硬件資源，而較少關注和追求區(qū)域內教育質量的均衡。評價、考核義務教育學校質量的標準更多集中在升學，而較少兼顧學生的全面發(fā)展和養(yǎng)成教育、公民教育。只有緊緊圍繞促進學生全面發(fā)展這個目標，扎實推進實施全面素質教育，不斷超越條件均衡，“高標準、高質量地辦好每一所學校”，才能“讓每一個孩子都成才”，才能“辦人民滿意的教育”。

推進均衡發(fā)展中的行政主導性。自上而下、較少地方自主的行政主導性曾經是造成義務教育發(fā)展失衡的主要原因，如今又成為推進義務教育均衡發(fā)展的主要特征。政府確實應當對公共產品的提供擔負主要責任，但公共產品的配給應跳出“政府包辦一切”、權力集中在上層的框框。調研組認為，上一輪布局調整主要是由分散辦學（公社辦高中、學區(qū)辦初中、村村辦小學）轉到集中辦學，表現為村小大規(guī)模撤并、初中進鎮(zhèn)、高中進城。這種布局調整在當時的歷史條件下有其合理性，問題出在政策的制定和執(zhí)行。一是政策決策重心過高，由國家發(fā)動學校布局調整；二是政策執(zhí)行重心過低，由縣級政府負責調整布局，其保障能力有限，未能真正做到因地制宜，不少地方出現了“一刀切”式的硬調；三是民眾和社會參與不足，監(jiān)督權缺失，致使失衡狀態(tài)不斷加劇，矛盾不斷積累，政策負面效應不斷放大。我們認為，教育均衡發(fā)展的方向不是停止布局調整或者恢復一定數量的村小，而是要切實因地制宜規(guī)劃布局，并把學校去留的決策權留給地方，把監(jiān)督權還給社會和民眾，把統(tǒng)籌保障責任明確落實到上級，在全面深化教育管理體制改革中不斷促進義務教育均衡發(fā)展。

可持續(xù)均衡發(fā)展上的脆弱性。近年來，中央和地方各級政府為義務教育均衡發(fā)展投入了巨大財力，個別地方已經占到民生投入的極大份額，但結果不盡如人意，要達到更高水平的均衡仍有很長的路要走。為保障困難群體、邊緣群體的平等受教育權利，以及保證“兩為主”（以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，依法保障進城務工人員子女接受義務教育的權利）、留守兒童關愛工程等的實施，仍需要大量的投入。義務教育后續(xù)就學升學、學生的全面發(fā)展等問題還有待進一步解決。數據表明，目前我國城市流動人口子女加上農村留守兒童總量在1億上下。站在新型城鎮(zhèn)化的新起點上，必然要迎來城鄉(xiāng)義務教育學校布局調整、格局重塑的新階段，義務教育均衡發(fā)展也將面臨新問題。這些問題能否得到妥善解決，對于鞏固和發(fā)展現階段義務教育均衡發(fā)展取得的成果，是一個極大的考驗。endprint

以改革促均衡

中國共產黨第十八屆三中全會決定指出，要“大力促進教育公平”，“逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距”，“統(tǒng)籌義務教育資源均衡配置”。調研組認為，堅持義務教育均衡發(fā)展已經成為全社會共同的價值取向，它將伴隨教育現代化發(fā)展的全過程，伴隨解決區(qū)域經濟社會不平衡的全過程，伴隨城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、逐步縮小城鄉(xiāng)差別的全過程。我們要用“中國式”智慧與路徑破解推進義務教育均衡發(fā)展的時代命題，深化教育改革，努力探索義務教育均衡發(fā)展的“中國之路”。

要為實現義務教育均衡發(fā)展提供制度和政策空間。深入實施《義務教育法》，適時出臺《學校法》，為建立現代義務教育學校制度提供法律保障。從義務教育在整個國民教育體系中的基礎性地位出發(fā)，強化政府主體責任，全面落實“省統(tǒng)籌、縣為主”的管理體制。各省要根據省情探索行之有效的縣域義務教育均衡發(fā)展模式，核心是探索多樣化的教育基本公共服務實現形式。明確民辦義務教育的法律地位和在整個教育體系中的角色，為全面實施“公辦不擇校、擇校找民辦”鋪路。同時，要將義務教育均衡發(fā)展納入地方經濟社會發(fā)展規(guī)劃，納入法治保障范疇。國務院應以各地《義務教育均衡發(fā)展備忘錄》為依據，加強對省級政府在推進義務教育均衡發(fā)展中發(fā)揮統(tǒng)籌作用的監(jiān)督檢查，杜絕推諉和不作為現象。

面向新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃義務教育學校布局和資源配置。依據國家和地方新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，制定區(qū)域義務教育學校布局規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃絕不能“見物不見人”，不僅要包含土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃，還應該突出教育規(guī)劃。教育部門應深度參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃，做好教育資源均衡配置，同步研究新型城鎮(zhèn)化加快推進背景下的教育資源優(yōu)化配置的宏觀指導政策；嚴格執(zhí)行有關城市新住宅區(qū)配套設立學校的規(guī)定，嚴格執(zhí)行農村小學和教學點撤并的程序規(guī)定，切實緩解城鎮(zhèn)教育資源極度緊張和農村兒童向城區(qū)無序流動的問題，將外來務工人員隨遷子女義務教育納入政府保障范圍。同時，實施縣鎮(zhèn)教育資源擴大工程，適當調整已經實施的國家教育項目工程，使之覆蓋到縣城和城市困難區(qū)的學校。對必須長期保留的農村小學和教學點實施專項建設工程，按照確保教育教學質量的要求，在師資配備、辦學條件、經費標準等方面，實施大幅度傾斜政策。

完善經費保障機制，推進義務教育基本公共服務均等化。按照公共財政的要求，將義務教育全面納入財政保障。加大中央財政對義務教育的轉移支付力度，增加一般性轉移支付并完善轉移支付經費監(jiān)管，擴大保障范圍，以彌補經濟欠發(fā)達地區(qū)義務教育均衡發(fā)展的財政缺口，逐步降低直至取消“三區(qū)”（民族地區(qū)、革命老區(qū)和貧困地區(qū)）教育專項建設項目資金的地方配套比例。對中西部地區(qū)城市困難的區(qū)和縣城義務教育學校公用經費給予一定的財政轉移支付。將公辦中小學教師工資全部納入中央財政支付范圍，實施農村和“三區(qū)”義務教育教師崗位特別津貼制度，繼續(xù)完善實施農村教師特崗制度。省級政府要對轄區(qū)內的財政收入情況進行分類管理，對財政薄弱縣加大投入力度，明確省級與縣級的財政投入比例。

制定新型評測標準，引導義務教育走向質量均衡。編制區(qū)域義務教育質量均衡指數，并納入督導和評估。定期在全國范圍內開展義務教育質量監(jiān)測，對各地學生的學業(yè)水平、均衡程度、課業(yè)負擔狀況等進行持續(xù)、動態(tài)的監(jiān)測，跟蹤了解進展變化情況，檢驗相關政策落實成效，為政策調整和政府問責提供信息依據。此外，研制包括教育資源配置狀況和教育質量檢測結果在內的均衡指標，測算義務教育均衡指數，適時替代現行的針對硬件資源配置的差異系數，并將其納入督導和評估。

（本文原刊載《求是》2014年第12期）endprint