貴州省農村環境法治分析

陳曉玉

摘 要： 隨著貴州農村經濟的發展和農民生活水平的不斷提高，貴州農村環境污染和生態破壞日益嚴重，農村生態環境的日趨惡化，嚴重影響了貴州農村的可持續發展。本文通過對農村環境污染狀況的現實剖析，從法治的角度揭示了貴州現有農村環境立法、執法、司法等方面存在的弊端，試圖提出一種適合貴州實際需要的法治化模式，以期建立環境友好、環境法治化的新農村社會。

關鍵詞： 農村環境污染 防治 法治化

一、我省農村生態環境現狀

貴州省委書記趙克志2014年1月15日在貴州省政協十一屆二次會議開幕式上講話強調：貴州在工作中要守住兩條底線：一條是發展的底線，必須加快發展；一條是生態的底線，保護好青山綠水。貴州廣袤的農村地區環境成為維護生態底線的最基本保障。然而，目前貴州省的農村污染治理情況并不容樂觀，如何從法治的角度解決農村環境治理問題是當前貴州省必須面對的重大課題。

目前，貴州省主要是通過排污許可和污染物的總量控制對工業和城市的點源污染進行防治，而對農業面源污染沒有管理監測和控制，致使農業面源污染的危害日益凸顯，成為導致耕地退化、農村和農業內部環境惡化，影響江河湖泊水質、飲水安全、農產品質量與食品安全及對外貿易等的主要因素，制約農村經濟社會的可持續發展，也威脅我省的環境安全。數據顯示，和2012年相比，貴州省主要污染物排放量基本處于下降和持平趨勢，但農業源的污染對我省環境造成的壓力進一步增大。

（一）農業生產造成的農業面源污染日益嚴重

在貴州農村地區，由于長期不合理使用農藥、化肥、農用薄膜及其他農業化學物質，農業面源與點源污染相比，面源污染的時空范圍更廣。《2012年貴州省環境狀況公報》統計顯示，2012年全省化學需氧量排放量332986噸，同比下降2.96%，其中工業和生活源排放量同比下降5.69%，農業源排放量則同比上升13.26%①。貴州每年化肥施用量近百萬噸，利用率低于35%的全國平均水平；廢舊農膜殘留每畝平均達2.5公斤，部分高寒地區農膜的使用量更大，如威寧縣年使用量超過一千噸，絕大部分農膜沒有回收處理。由于回收率低和難于分解，直接破壞耕作層結構，造成耕地退化和作物減產。

（二）農村生活排放的垃圾污染嚴重

一方面，隨著生活水平的提高，農村的生活垃圾在量上不斷增多，而且由以前可被分解的蔬菜葉等變成了大量不可降解的塑料袋、廢舊電池和金屬等。另一方面，貴州大部分農村地區污染治理基礎設施建設不到位且方法非常滯后。很多村寨沒有專門的排水管網，雨污合流，生活污水亂潑亂倒，污水橫流現象突出；生活垃圾大多數未經無害化處理就在村寨周邊隨便堆放，生活垃圾在雨水的淋溶作用下，將有害物質帶入地表水或地下水體中造成對土壤、水體和大氣的污染，導致嚴重的環境污染。

（三）農村畜禽養殖或散放散養污染嚴重

由于畜禽養殖業迅速發展，零散養雞戶在農村非常多，畜禽養殖布點上存在隨意性和畜禽糞便、養殖廢水處理措施不到位，給農村居住環境和飲用水源地帶來了污染隱患。畜禽養殖業污染，目前貴州畜禽糞便年排放量已大大超過工業固體廢物排放量，而處理率僅30%左右。

（四）鄉鎮企業排放污染物造成的大氣、水、空氣和土壤等污染嚴重

由于鄉鎮企業布局不合理，污染物處理率也低于工業污染物，鄉鎮企業所排放的廢氣、廢水和廢渣等已經成為影響貴州農村環境問題的最主要因素。

二、我省農村環境污染現狀成因的法律分析

（一）立法層面存在不同程度的立法空白

長期以來，我國的環境監管的重點在城市和工業污染防治上，對農村生態環境的破壞和污染防治監管重視不夠。目前，我國雖然制定并實施了《中華人民共和國水法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》等法律，但是這些法律對農村環境污染防控規范得非常空泛，無具體操細則。例如在對農村生活垃圾的問題上，《固體廢棄物污染防治法》第49條規定：農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，由地方性法規規定。我國尚無系統的針對農村農業環境保護的法律環境保護法律或法規。現有的各層級法律法規中也存在立法空白。針對農村環境污染方面，如有關農村循環經濟立法、土壤污染防治等方面，我國法律至今無作出專門規定。再次，我國現行立法是以城市化的工業社會為背景，針對環境污染主要立足于“末端控制”和“點源控制”的指導思想原則，局限于對污染物排放的控制和治理，對農業面源污染的控制所起作用相當有限。環境污染問題的區域性特別明顯，各省、自治區、直轄市都要根據本行政區域的農村環境污染狀況制定符合本地的地方行政法規。例如，廣東、湖北等省相繼出臺了農村環境保護地方法規。貴州省尚未針對農村出臺專門的地方法規，僅在2009年出臺了《貴州省環境保護條例》，該條例對農村環境的規制僅是原則性的規定。

（二）農村環境執法不嚴及執法水平不高

1.環境執法存在執法不嚴的狀況

近年來，貴州農村環境執法取得較大進展，一定程度上提高了農村環境質量。但實踐中部分地區還存在地方保護主義和限制環境執法現象，有些地方政府和有關主管部門為了本地區的經濟發展和經濟利益，在急功近利思想的支配下，往往選擇寬容本地企業違法排污行為的做法，從而犧牲本地區的環境利益。在全國環保專項行動督察組2013年抽查的貴州省，就發現，由于有關部門項目審批把關不嚴，造成低水平重復建設現象還很普遍；某些部門明知建設項目的手續不全，不符合國家行政審批手續，仍采取默許的態度對待，未能采取有效措施加以制止；某些地區對重點污染問題缺乏有效的辦法和措施，監管不到位，措施不落實，甚至個別地區根本沒有對策，聽之任之；某些地方政府的有關部門未能正確履行自身職責，對不符合產業政策、污染嚴重的企業，取締關閉的決心不大；在對污染治理設施的監管上，環保部門雖加大力度，但仍存在監管不到位的情況等。

按照我國《環境保護法》的規定，省、市級政府建立環境專門機構，工業較集中的縣、鎮一般也設立專門機構或由有關部門兼管，甚至在較大的工礦企業也設有環保科、室與環保專職人員。這意味著環境執法機構不僅包括國家及地方各級環保主管部門，還包括依照有關規定行使環境監督管理權的其他部門，如土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門等。在這種情況下，執法主體林立，執法權力和執法責任分散，管理權限分散，缺乏有效協調，不利于集中執法統一行使權力，反而造成執法混亂。

2.執法隊伍水平有待提高

目前，貴州農村行政執法人員大多數未受過高等教育，法律專業的培訓也很少，素質不高，執法水平低，這導致在農業執法過程中常常有違反法定程序的執法，適用法律條文不當和法律文書書寫不規范等現象屢見不鮮。

三、貴州農村環境污染防治的法治化對策

（一）創建農村環境的法律法規體系和農村環境管理制度

為了彌補現有環保法律、法規對農村環境規治的不足，應逐步制定和完善有關農村環境的法律法規體系，圍繞農業生產污染防治、農村工業污染防治和農村聚居環境污染防治系統地制定《農村環境污染防治法》，建立相配套的農村環境單行法律規范，如《農村清潔生產促進法》、《土壤保護法》等方面法律，在其中規定目前我國環境立法尚未規定的公眾參與制度、建立農村生態補償制度、農村環境產權制度，等等。

貴州省應盡快制定旨在預防和治理全省農村環境污染的《貴州省農村環境污染防治條例》。鼓勵使用有機肥料，減少化肥、農藥的使用，對發展綠色農業的產業進行扶植，并給予優惠政策。另外，貴州省應在全面把握本省農村環境污染防治實際情況的前提下，分別出臺省級、市級、縣級地方性環境保護標準。

（二）強化貴州農村環境執法評估方式

1.完善基層政府政績考核指標體系

為了避免地方政府的政績觀影響阻礙環境執法的有效進行，應考慮完善基層政府政績考核指標體系，將農村環境保護工作應當作為考核各級政府各個部門政績的一個重要組成部分，有效地制止地方保護主義與部門保護主義，促進基層政府職能的轉變。同時，環保部門應定期對農村環境問題進行定量分析，獲得科學數據，完善農村環境保護的標準體系。

2.增強農村環境執法力量

應把我國農業行政主管部門職能范圍內的眾多執法機構歸并成為一個綜合執法，由當地農業行政主管部門對其進行管理，有利于集中行使行政處罰權，提高執法效率。同時，要不斷提高各級農村環境保護執法人員的政治素質和業務素質，并加強領導、群眾及行政監察部門的監督，使其能夠在農村中和諧而有效地依法推進農村環境保護和循環經濟、生態農業的建設工作。

注釋：

①2012年貴州省環境狀況公報

參考文獻：

[1]蔡守秋主編.環境與資源法教程.高等教育出版社，2004.

[2]徐祥民主編.中國環境資源法學評論（2006年卷）.人民出版社，2007.

[3]呂忠梅.環境法案例辨析.高等教育出版社.2006年版.城鄉建設.