TPP環境議題動向、原因及對我國的影響

李麗平+張彬+陳超

跨太平洋伙伴關系協議（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）是由美國主導，12個成員參與的自由貿易協定，其談判成員國內生產總值（GDP）總和約占全球的40%，貿易額約占世界三分之一，協定一旦達成將對亞太地區產生重要影響。

美國主導TPP談判后，試圖通過“全面覆蓋”原則將TPP塑造成為一個“新的改進型的FTA”，借此打造“21世紀FTA新模式”。因而，TPP談判一致對外宣稱堅持“高質量和黃金標準”，將農業、環境、勞工標準和知識產權等“新加坡議題”納入談判范圍。由此，國內一些專家和輿論認為，TPP不僅僅是貿易協定，更是美國牽制和遏制中國影響力的新砝碼和新工具；美國主導設置的環境議題及其反映的趨勢，將成為中國今后自貿協定談判的“絆腳石”。

那么目前TPP中環境議題到底涉及什么內容，這些內容又將給中國帶來怎樣的影響和挑戰，環境議題是否會成為中國今后難以逾越的障礙？本文將結合目前TPP談判及成員已對外公布的材料進行分析。

一、TPP中可能涉及環境內容的分析與判斷

目前盡管TPP文本對外保密，無法獲得具體詳細的信息，但是據美國USTR2014年1月15日發布的公告，美國在TPP談判中環境保護問題的立場是：環境保護是美國的一個核心價值觀，美國將堅持TPP必須包括一個強有力的、可全面執行的環境章節，否則美國將不會達成協議。

另外，結合2013年11月24日發布的TPP環境章節主席報告，TPP領導人2011年公布的談判概要、美國貿易促進法案、美國貿易代表辦公室（USTR）公布的相關文件、美國歷年簽署的自貿協定以及最新簽訂的韓美自貿協定，可以認為：TPP中已確定設立單獨環境章節，而且將是“高標準和高質量”。根據2013年11月24日發布的TPP環境章節主席報告提供的關于環境章節的合并文本，TPP包括大約18個條款。談判方已經達成一致的條款包括：目標、總體承諾、程序性事務、公眾參與機會、公眾提交、公司社會責任、促進環境績效的自愿性機制、合作框架、機構安排和外來入侵物種等。但仍然存在分歧的條款具體描述如下：

1.“定義”分歧。協定環境章節適用范圍只包括中央政府層面還是也包括省等地方政府；是否在一國領土范圍；是否與多邊環境公約等掛鉤。

2.“多邊環境公約”分歧（主要分歧）。美國提出如果TPP締約方沒能有效采取相關措施履行《關于消耗臭氧層的蒙特利爾議定書》、《瀕危野生動植物種國際貿易公約》、《防止船舶造成污染的馬波爾協定》則會受到爭端解決機制懲罰。澳大利亞、文萊、加拿大、智利、日本、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡和越南都予以反對，認為這是兩個體系，不應捆綁在一起。

3.“磋商/爭端解決”分歧（主要分歧）。美國提出磋商要與爭端解決過程相關聯，爭端解決要設立仲裁法庭，但其他11個國家都表示反對。

4.“貿易和生物多樣性”分歧。美國不同意此條款，因為美國不是生物多樣性公約的締約方。其他國家沒有反對設立此條款。

5.“貿易和氣候變化”分歧。美國和澳大利亞不同意該條款。越南、秘魯和馬來西亞不希望將化石燃料補貼納入。

6.“海洋漁業捕撈”分歧。分歧主要圍繞漁業補貼是否并入多邊環境協定條款《防止船舶造成污染國際公約》中等展開。美國認為海洋漁業在此條款中是必要的。

7.“保護”分歧。美國提出TPP談判方在違反外國法律情況下應采取措施禁止野生動植物貿易。澳大利亞、文萊、智利、日本、墨西哥、馬來西亞、秘魯、新加坡和越南反對現有條款。

8.“環境產品和服務”分歧。文萊、越南、日本、馬來西亞和智利反對現有文本中的某些說法。

根據以上內容和談判分歧點分析，可以看出TPP中環境內容幾乎涵蓋了與貿易相關的所有政策與措施，除了對環境保護水平、貿易與環境公約關系、爭端解決機制、公眾參與、機構及制度安排等方面做出規定外，還涵蓋了漁業補貼、生物多樣性以及環境產品與服務等多個方面。TPP環境章節可能對其執行能力、爭端解決機制以及透明度等方面全面加強，相對目前其他已經簽署的自貿協定而言，TPP中環境章節更加強調可操作性、解決問題的能力、約束性以及標準的一致性。換句話說，相比目前的自貿協定版本而言，TPP環境章節將是一個加強版本。

TPP盡管只是一個貿易協定，但是在美國亞太“再平衡”戰略下，已經成為美國實現其政治、經濟等目標的工具和抓手，環境內容不僅僅是來源于環境保護本身，其背后還隱藏著產業、經濟、貿易和政治利益。美國認為在自由貿易環境下，協定一方降低環境標準變相等同于對產業進行補貼，使得降低環境標準一方更能獲得競爭優勢，從而增強了其產業國際競爭力。因此，TPP中環境內容除環保本身外，更是一個經濟、政治、貿易以及環境利益的綜合。

二、TPP突出設置環境內容的原因分析

盡管目前有12個國家參與TPP談判，但是主要由美國主導，特別在環境議題設置上更是美國的意志體現。因此，分析TPP中設置環境內容的原因，也主要是分析美國的動機。美國在TPP環境議題上核心關注包括：環境公約的執行；制定漁業補貼禁令；野生動植物販運；非法伐木；爭端解決機制；環境產品和服務。

（一）表面原因及依據

1.美國的自貿協定傳統和歷史上都包括環境章節。美國在自貿協定框架下討論和設置環境議題已有30多年的歷史。1992年美國在NAFTA框架下開始嘗試設置環境議題，作為NAFTA附屬協定，簽署了NAAEC。此后，美國簽署的自貿協定均包含環境內容。根據美國貿易代表辦公室（USTR）公布的相關數據統計，目前美國簽署并已經生效的自貿協定有14個，除美國-以色列自貿協定外，其他13個均設置環境章節或環境技術合作章節或附屬環境合作協定。詳見表1所示。

2.美國貿易法案要求在自貿協定中設置環境章節。2002年美國國會通過的貿易促進授權法案（Trade Promotion Authority， TPA）第2102段——貿易談判目標中提出“……確保貿易與環境政策相互支持，尋求保護環境和國際合作的方法，優化使用世界資源……”，并在原則性談判目標中設定了具體的環境目標。這成為美國日后在自貿協定談判中設立環境章節的法理依據，以及美國在自貿協定談判中所開出的要價。這也就是為什么2002年之后美國簽署的所有自貿協定都設有單獨環境章節。盡管TPA法案在2007年授權到期，但美國在2008年開始TPP談判的時候仍然遵循該法案設定的自貿協定模式，并且將2002年TPA法案中設定的貿易談判目標更新為2007年《兩黨貿易協定》（2007 bipartisan trade deal）中所設立的貿易談判目標，將環境章節所要實現的目標，和具體的實現過程做了更進一步增強。

3.美國環保局（EPA）和USTR職能安排是自貿協定中設置環境議題的保障。美國EPA全球事務和政策辦公室設有專門的貿易和經濟組，其職能是處理國際貿易、投資協定與國內環境關系。在自貿協定的環境議題談判、對自貿協定開展環境影響評估、環境議題實施中與USTR共同發揮核心作用，例如在NAAEC實施中發揮牽頭（leading）作用。美國USTR是國會授權專門開展貿易談判的機構。USTR專門成立了環境資源辦公室（USTRs office of Environment and Natural Resources，ENR）。該辦公室不僅關注美國簽署的雙邊、多邊貿易和投資協定中的環境議題，也關注國外影響美國貿易利益的環境措施。

4.美國自貿協定的環境影響評估制度要求設置環境章節。美國2002年后簽署的自貿協定，簽署之前均開展了環境影響中期和（或）最終評估。制定了貿易政策環境影響評估指南，目的是預測貿易政策對環境的影響，并納入貿易政策最后制定中，有利于審查自貿協定對環境的不利、有利影響，對于自貿協定的實施有積極的指導作用。在評估中，一般都會涉及到以下幾個方面：執行概要、相關法律和政策框架、背景、自貿協定、公眾意見及咨詢委員會意見、由經濟因素造成的對環境潛在影響、對管理制度造成的潛在影響、環境合作、評審范圍確定以及FTA對經濟造成的潛在影響等。該評估成為美國國會通過和簽署自貿協定的必要條件。

5.美國最新公布的雙邊投資協定范本是美國推動環境章節的具體實證。2012年4月，美國公布了其新修訂的《雙邊投資協定范本》（BIT2012），該范本對環境保護等條款進行了修訂。在投資和環境章節（第十二條），項下條款從2004年版本的2條增加至目前的7條，對雙邊投資與環境保護列出了更為明確和具體的要求。從政策目標一致性角度看，同時按照其一貫做法及落實2007年《兩黨貿易協定》，美國必定多管齊下從各個領域全面推動其加強環境章節的主張，并最終體現在TPP中。

（二）深層次原因

一是安撫國內民眾和政治需要。在美國看來，貿易對環境的影響是不言而喻的，例如貿易可以增加經濟效率、產出，進而促進增長，然而經濟增長很可能對不可再生資源更多地消耗以及對環境更大的破壞，如空氣污染、水質下降等。為此，美國民眾以及NGO強烈呼吁否決或抵制不進行任何環境考慮的貿易協定，為使國會順利簽署自貿協定，美國必須設置相應的環境章節，以避免貿易對環境的不利影響。

二是刺激經濟和擴大出口的需要。美國在WTO、APEC及雙邊自貿協定中都力推環境產品和服務的貿易自由化，其核心目的就是擴大環境產品和服務出口。環境產品和服務是全球未來新的經濟增長點及競爭力反映，美國在環境產品和服務方面具有絕對優勢。根據相關數據，2010年美國環保產業產值占全球環保產業產值的40%，是最大的環境產品和服務貿易順差國，2009年環保產業出口額達405億美元，占全球環保產業貿易額的31%。在自貿協定中設立環境章節，推動環境產品和服務貿易自由化無疑會對美國的環保產業、經濟發展和就業起到積極作用

三是搶占全球道義制高點的需要。美國不簽署包括《京都議定書》在內的多項全球環境公約，廣受世界各國詬病。為了搶占全球道義制高點，在自貿協定中加入環境章節，提倡綠化貿易協定一方面意在部分抵消其環境保護方面的不作為；另一方面是為了深化環境合作。后者具體體現在：一是環境章節中強調履行全球環境公約中的義務；二是加強多邊環境合作中的對話；三是在自貿協定談判過程中，簽署了環境合作協定。

三、 TPP對中國環境的影響分析

（一）TPP環境議題和談判可能對中國產生的潛在環境影響

TPP對中國環境的影響，需要從TPP區域自由貿易協定的性質、環境內容、本質和背景等多方面考慮。考慮TPP及其環境內容，可以從環境質量、環境法律法規以及環境決策地位三個方面分析TPP對中國可能的環境影響。

1.只要措施得當，不會導致環境質量惡化。NAFTA對墨西哥的環境影響以及加入WTO對中國的環境影響兩個例子清楚地表明：如果措施得當，貿易自由化不會使環境惡化。其實，TPP中的環境內容宗旨和出發點還是保護環境，例如所提出的“成員方應該申明不會因為鼓勵貿易而降低各自國家環境保護水平”，“為確保各國有效實施環境保護，TPP各成員應承諾不會因為貿易而貶損各自國內的環境法律、措施、政策等”。即使由于貿易變化對環境產生一定壓力，中國可以通過制定綠色貿易政策、尋找國外資源、技術替代等措施來緩解或抵消這些壓力。另外，環境產品和服務貿易自由化將有助于我國環境技術變革并減少環境投資。

2.有利于完善中國環境政策，提高執行力。由于TPP對環境保護水平、環境法律法規的執行力度、公眾參與與透明度都有著較為詳細的規定，同時對發生環境爭端之后也有一系列的解決程序，因此對于健全中國的環境法律法規、增強其執行力度、促進公眾參與都有著較為積極的影響。與中國入世類似，TPP較高的環境要求有利于中國修訂和更新與國際規則不符的環境法律法規、增強既有環境法律法規的執行力度。從長遠來看這種由外而內的倒逼機制也是與我國改革大方向一致的。

3.有利于提高環境在經濟決策中的地位。NAFTA設立了環境委員會，美國環保局在該委員會中起牽頭作用。其他自貿協定也都設立了專門環境委員會。此外，美國環保局和USTR還聯合主辦了貿易和環境政策咨詢委員會（TEPAC），對國際貿易和投資協定中的環境問題提出意見。這種制度化的安排將對環保部門參與經濟和貿易決策提供發言權和參與決策機會，提高了環保部門在綜合決策中的地位。

（二）對策建議

第一，深化對自貿協定環境議題認識，積極推動自貿協定環保議題的談判。通過對TPP環境議題的分析和評價，認識到環境議題并不是我國不能逾越的“鴻溝”，相反對于我國環境保護以外促內有積極作用。因此，相關主導部門特別是環保部門應表明立場和態度，適時對外釋放積極信號，推動自貿協定環境議題談判，樹立我國重視環境、保護環境的良好形象。

第二，開展貿易協定環境議題的頂層設計，制定示范文本，在中韓自貿協定中先行先試。通過對TPP文本的分析，可以看出在貿易中設定環境議題或章節已經是大勢所趨，目前面臨的問題已經不是要不要在自貿協定中涉及環境議題，而是我國如何應對環境議題。因而我國需要提前謀劃，做好頂層設計：一是，盡快制定我國自貿協定環境章節示范文本；二是，在中韓自貿協定中先行先試，發揮“試驗田”作用，中韓自貿協定已明確設立單獨環境章節，且預計在不久的將來簽署，因此有些條款可以在中韓自貿協定中先“試水”；三是，積極推動在亞太自貿協定（FTAAP）和區域全面經濟伙伴關系（RCEP）中環境章節的設立，通過FTAAP和RCEP抗衡TPP是我國重要戰略部署，在這些自貿協定中設立環境章節將具有重要意義。

第三，盡早謀劃國內相應政策調整和機制安排。TPP及其他自貿協定中都涉及環境公約履約和執行，爭端解決機制適用，設立環境合作委員會機構等問題，自貿協定實施需要國內機構安排和政策予以調整，應未雨綢繆。一是，設立環境合作委員會秘書處，指定專門專家進入環境合作委員會；二是，對某些調整的政策提前進行調整，例如TPP和中韓自貿區已經確定對服務部門實施負面清單模式，那么環境服務的負面清單就需要提前制定；三是，對環境公約國內履行進行梳理和分析，分析其適用于爭端解決機制的可行性。

第四，盡快建立自貿協定環保示范園。開展自貿協定環境談判不能脫離實際，做空中樓閣；自貿協定環境條款實施需要最終落實，落地，不能重談判，輕實施。建議建立自貿協定環保示范園。自貿協定環保示范園將具有自貿協定環保談判的基礎研究、政策、談判支撐和實施等功能。從內容上可以包括承擔環境合作的相關職責、開展環境服務負面清單的制定、環境產品和服務關稅和非關稅壁壘削減的影響分析等。

注釋：

①這12個成員是美國、文萊、智利、新西蘭、新加坡、澳大利亞、秘魯、馬來西亞、越南、日本、墨西哥、加拿大。