現行開發區建設存在的問題及解決對策

沈磊

(蘇州工業園區國有資產控股發展有限公司,江蘇蘇州 215028)

現行開發區建設存在的問題及解決對策

沈磊

(蘇州工業園區國有資產控股發展有限公司,江蘇蘇州 215028)

開發區在我國城市經濟發展中發揮了獨特的巨大作用，貢獻斐然。但是，筆者認為我國開發區建設中還是存在的一些問題，主要表現土地利用粗放、引資質量和水平不高、區域空間開發秩序混亂、環境風險突出、基礎設施建設滯后等。本文分析了導致這些問題產生的原因，并就開發區的發展提出了一些建議。

開發區 問題 對策建議

1 引言

開發區是經濟社會發展的必然趨勢，開發區建設水平是體現一個國家和地區社會文明程度的重要標志。開發區是依托區位優勢、資源優勢或市場優勢建立的，由制造業和服務業組成的企業分工明確、協作配套緊密、集群競爭優勢明顯、功能布局優化的專業化產業集聚區。我國的開發區建設始于1984年，最初主要為沿海開放城市中設立的經濟技術開發區，根本任務是加快利用外資和引進先進技術。1992年鄧小平南巡之后，開發區建設明顯提速，種類也從單一的經濟技術開發區擴展到了高新技術產業開發區、保稅區、出口加工區、邊境經濟合作區等。

2 開發區建設存在的幾個問題

(1)粗放利用土地。盡管各級政府在開發區建設中通常會預先大面積圈占土地，然而，由于招商引資進度難以控制，土地征而不用、久征不用就成為常態，從而造成土地資源的嚴重浪費。大量的用地被生活、綠化、公用建設和其他用途占用。

(2)引資質量和水平不高。國家設立開發區的初衷是吸引外資和先進技術，通過培育增長極帶動整個地區的經濟發展。但從實際情況來看，開發區主導產業不明確、引資效果與規劃目標不相符等現象相當普遍。

(3)區域空間開發秩序混亂。開發區的建設，必然會產生集聚效應，使區域空間結構、產業結構甚至生態格局發生明顯改變。如果政府部門對區域產業布局、城鎮化、基礎設施建設、環境保護等缺乏前瞻性的規劃，就極有可能出現開發秩序混亂、開發區與當地經濟難以融合等問題。

(4)環境風險突出。許多工業園區的發展具有曲折的歷史，其最初選址可能沒有意識到將來發展的環境制約，待產業逐步積聚并發展壯大后，因當初選址不合理而造成的環境制約日益凸顯，甚至成為區域重大風險源和污染源，這類問題在化工園區非常突出。

3 開發區建設混亂的原因分析

(1)地方利益驅動，惡意競爭頻現。為了吸引外資，國家曾給予地方政府較大的自主權，允許開發區在項目審批、稅收、融資、土地使用等方面享有一定的優惠政策。然而，在以GDP為導向的績效考核機制下，一些地方領導把開發區建設作為“政績工程”和“形象工程”，甚至把招商引資額作為政府官員的考核指標。

(2)基礎設施建設滯后，難以滿足需求。開發區是地方政府構建的投融資平臺，基礎設施則是吸引外部資金的重要手段。然而，由于基礎設施建設一次性投入較大，而招商引資具有不確定性，再加上開發區的地域空間不斷擴展，基礎設施建設普遍滯后，尤其是集中供熱、污水處理、中水回用、固廢處置等環保基礎設施普遍難以滿足現實需求。

(3)規劃管控不力，空間擴展加劇。我國的開發區選址普遍遠離母城，因而其用地擴張阻力較小。

4 規范開發區建設的對策建議

(1)對開發區進行清理整頓。針對許多開發區目前存在的規模盲目擴張、綜合效益不高、資源環境影響突出等問題，原批準設立開發區的部門應對其進行清理整頓。對于那些借開發區之名行圈地之實、園區土地長期閑置甚至用于房地產開發的，應堅決予以查處，收回其閑置土地。在要素保障方面，要嚴格按照開發區總體規劃的思路，對基礎保障設施進行科學合理規劃；在生態環境保障方面，要嚴格避免重復我國在改革開放以來的“先污染、后治理”的老路子，實行環境污染一票否決制，堅持走可持續發展道路。

(2)加強入園企業準入管理。抓住當前創新經濟時代的機遇，走以高新技術為發展驅動力的“新型開發區”建設之路。開發區已經逐漸邁入了人力資源和科技知識驅動的創新經濟時代，開發區要抓住這一機遇，走出一條開發區的全新的建設之路，尤其是在項目引進上，建設之初，就要把引進“大、好、高”等優質高科技含量項目作為優先目標，把引入項目的科技含量作為引入項目的重要門檻之一，堅決遏制高耗能、高污染等落后產能進開發區，堅決把發展潛力不大的落后產業項目排除在開發區之外。

(3)優化開發區布局。推動經濟發展方式快速轉變經濟開發區、高新區是推進新型工業化的重要平臺，是開發區建設的依托，是開發區重點項目、重大資金、創新技術的集聚地，其科學高效的發展定位和發展目標，對加大和轉化本地資源開發，對以科技促發展、創新促增長，對做大做強產業發展基礎，吸引科技含量高、經濟實力雄厚的企業進入開發區發展具有重要的促進作用。在整合過程中，防范環境風險和保護人群健康應成為優化園區布局的主要考慮因素。對于工業園區外衛生防護距離內、大氣環境防護距離內或距離重大風險源較近的居民點，應盡快實施搬遷。

(4)加強開發區基礎設施建設。應主要加強三類基礎設施的建設。首先是交通基礎設施的建設。我國的各類開發區主要布局于城市外圍，為保證內外聯絡暢通，需要提高園區與主城之間，園區與主要交通樞紐之間道路的建設等級。其次是生態和環保基礎設施建設。工業園區作為區域增長極，入園產業一般技術含量較高，對于其他產業的發展具有示范效應，環境保護方面應該堅持高標準。具體應通過綠地建設和景觀設計，營造良好的園區內部環境；通過集中供熱、污水集中處理、固廢集中處置及規范的風險防范設施建設等，盡可能減輕園區對外環境的不良影響。

5 結語

我國開發區建設過程中，地方政府直接介入開發區招商引資和規劃管理等活動，在利益驅動下，規劃的嚴肅性就難以保證，開發秩序混亂、土地利用效率不高、產業先進性不強、環境風險突出、基礎設施建設滯后等問題也難以從根本上解決。建議國家應逐步減輕經濟總量指標在地方政府績效考核中的比重，并通過制度層面的改革減少地方政府對開發區經濟活動的干預。政府的作用應主要體現在提供必要的軟硬件支持、維護公平的競爭環境以及對園區產業準入審核和制訂長遠發展規劃等方面。

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