我國失地農民社會保障的政府責任

■鐘俊生 王 伶 賈 芳

隨著城市化的急劇擴張，被征用土地和失地農民的數量一直呈增長趨勢。據統計，2011年我國城鎮化率已經首度突破了50%，到2015年預計達到52%左右，而失地農民的數量將突破4000萬。由于歷史和現實的原因，失地農民的后續生活缺少必要的社會保障支撐，這使失地農民成為游走于農村和城鄉之間的特殊弱勢群體，并最終成為“種田無地、就業無崗、社保無份”的三無人員。在我國，失地農民的社會保障問題是失地農民問題的核心，在建設失地農民社會保障體系的過程中，政府是社會保障的責任主體。因此，明確政府在失地農民社會保障中的責任定位，不僅關系到我國社會主義現代化建設的進程，更加關系到社會主義新農村建設以及和諧社會構建的成敗。

一、失地農民社會保障中政府責任的缺失及原因分析

2000年之后，隨著城市化的急劇擴張，新一輪的“圈地熱”直接使失地農民問題浮出了水面，政府責任的缺失是失地農民生活舉步維艱的重要原因。

(一)失地農民社會保障中政府責任的缺失

目前，我國失地農民社會保障中政府責任缺失現象普遍存在，主要表現在以下幾個方面。

第一，政府管理責任缺失，失地農民利益受損。長期以來，我國農村地區一直沿用的是土地保障制度，除了賴以生存的土地以外農民沒有其他的保障措施。在征地過程中，政府多采用貨幣補償安置方式，但是一次性支付的遠低于土地價值的征地補償費用，難以維持農民后續生活的需要。政府在失地農民就業安置過程中，忽略了失地農民自身文化水平有限、技術層次較低、技能手段單一等現實性問題。

第二，政府保障責任缺失，社會保障覆蓋面窄。受人口老齡化、家庭小型化等綜合因素影響，農民的養老負擔不斷加重。現有社會保障制度缺乏應有的社會性，參保人數增速緩慢，保障水平遠遠沒有達到預期效果。據統計，截至2011年底，全國27個省、自治區的1914個縣(市、區、旗)和4個直轄市部分區縣納入國家新型農村社會養老保險試點，年末國家新型農村社會養老保險試點地區參保人數32 643萬人，比2010年末增加22 367萬人，總覆蓋面有所上升，但地區差異明顯(見表1)。雖然我國廣大農村地區建立了以新型農村合作醫療為主的醫療保障體系，但在農民失去土地收入、政府補償金額較少的情況下，根本無力負擔高額的商業保險。在失地農民最低生活保障方面，許多地方政府根據當地實際情況設定了保障標準，但在具體的實施過程中卻未能得到有效落實。

表1 部分地區新型農村社會養老保險試點情況(2010年)

(二)失地農民社會保障中政府責任缺失的原因分析

失地農民社會保障中政府責任缺失的原因具有多樣性，主要表現以下幾個方面。

1．土地征用制度不合理，公共利益界定不清。土地征用制度的不合理，主要體現在由于法律的缺陷導致的征地權濫用方面。我國有關土地征用的法律規定，主要來自《憲法》、《城市房地產管理法》和《土地管理法》。其中，《憲法》規定:“國家為公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”但是，現行的土地制度對于“公共利益”界定模糊，用地的性質是否符合公共利益的需求值得商榷。同時，對“農村土地歸集體所有”的執行主體界定不清晰，導致土地所有權混亂等問題存在。

2．政府財政責任不到位，社會保障資金不足。2011年全年五項社會保險 (不含新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險)基金收入合計24 043億元，比2010年增長5 220億元，增長率為27．7%。基金支出合計18 055億元，比上年增長3 236億元，增長率為21．8%(見圖1)。雖然社會保障基金總收入有所增加，但就農村社會保障而言，2011年新型農村社會養老保險基金收入為1 070億元，僅占社保基金總收入的4．5%。據統計，農村社會保障支出占GDP的比重維持在1%水平，而城市的社會保障支出維持在7．3%左右，也就是說我國城市社會保障水平占全國的88%，而農村社會保障僅占12%。

圖1 近五年社會保險收支情況統計

3．社會保障法制滯后，地方立法分散。政府在失地農民社會保障體系建設中的責任，不僅應當體現在宏觀規劃上，更應當體現在制度扶持和具體落實上。現行保障制度運行缺乏有效法律保障和配套措施，管理權力過度分散，尤其是相應的監管機制和運營機制。盡管目前社會保障依靠法律規范文件和規章制度在積極地運行，但立法上的空白始終是有效運行的障礙。

二、政府介入失地農民社會保障的理論基礎和原則

在構建失地農民社會保障過程中，政府應承擔什么樣的社會責任需要一定的理論支撐，還需遵循一定的原則。

(一)理論基礎

1．政治學視角。學術界對社會保障理論的研究，多立足于西方國家的社會保障思想。從政治學角度分析，馬克思、恩格斯在其相關著作中對社會保障思想的論述，為政府承擔社會保障責任奠定了理論基礎。馬克思指出:“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和，人在社會活動中共同勞動，并將勞動產品進行分配，形成一種相互協作、相互救濟的社會關系。”馬克思認為人的本質是非異化的勞動，是不經過任何人和事物的強制而進行的勞動，這就要求人們在勞動的過程中保證自己的合法權益，這是最樸素的社會保障觀念。

2．社會學視角。從社會學的角度來看，社會保障作為一種公共產品，本身具有部分競爭性和部分排他性的特點。社會保障具有的公共性特征，決定了除政府以外的其他組織無力負擔提供社會保障產品的職能，政府有責任為社會提供各種公共產品，但這并不意味著政府提供承擔所有公共產品的職能，而只是承擔市場無法有力提供的部分。社會保障是治理“市場失靈”的領域，市場機制不可避免地產生信息不對稱、資源優化配置效率低下等問題，這就必然需要政府對市場經濟的缺陷進行彌補，以實現不同主體之間權益的平衡。因此，政府應在社會保障的建設中承擔宏觀調控者的身份，成為社會保障責任承擔的主體。

3．經濟學視角。從經濟學視角分析政府介入失地農民社會保障的理論來源，主要是福利國家理論。福利國家理論誕生于資本主義自由競爭階段向壟斷階段過渡的過程中，福利國家理論又稱為德國新歷史學派理論，它是現代社會保障制度產生的直接理論基礎。德國新歷史學派在對英國古典自由主義的拒斥傾向中產生，對抗英法等國家推行的經濟自由主義理論和政策，反對自由放任，主張國家對經濟的干預，贊揚階級調和、和諧發展和社會改良等。新歷史學派的改良性主張，在19世紀70年代對德國經濟產生了深遠的影響，后由制度學派推動而得以在美國發展，并得到歐洲國家的認可，成為西方資本主義國家社會保障思想的基礎。

(二)定位原則

首先，政府責任有限性原則。社會保障是公民應當享有的權利和義務，每一個人都應當承擔一定的責任，也就是說，社會保障的責任不能完全由政府來承擔，政府責任是有限的。其次，社會保障責任主體之間的責任平衡原則。社會保障的范圍涉及人們的生活、醫療、就業等各個領域，這就必然要求國家、社會與市場之間存在非常密切的聯系，只有立足于這個基本關聯之上，才能使家庭機制、互助機制和市場機制發揮其各自特殊功能。再次，社會保障水平發展的適度性原則。在我國社會保障發展初期，堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的原則，堅持社會保障的發展水平與經濟發展水平相適應，與各方面的綜合承受能力相適應。不盲目擴張社會保障的覆蓋范圍，不盲目照搬發達國家的社會保障措施，綜合考慮城鄉差異、地區差異，在同一原則的指導下制定符合經濟發展水平要求的社會保障標準，探索有利于市場發展的社會保障制度。

三、完善失地農民社會保障中政府責任的措施

在我國建立社會保障制度的過程中，每一次成功改革都基于對政府責任的準確定位，因此，逐步完善政府的社會保障責任，對推進失地農民社會保障體系的完善具有重要意義。

(一)政府在失地農民社會保障制度方面的責任

首先，積極推進社會保障立法。政府在社會法治保障中扮演著極其重要的角色，應積極參與社會保障立法。將維護社會保障運行的“暫行辦法”上升到立法層次，能夠保障社會制度的有效運行。其次，明確產權關系，改革土地征用制度。通過明確土地產權所屬關系，嚴格界定農民個人在農村集體所有中所擁有的權利，明晰農村土地的使用權、占有權、收入權和處置權，避免地方政府為了“尋租”而利用手中的權力將經營性建設用地作為公共用地強行征用農民手中的土地。再次，完善征地補償制度。隨著經濟的發展，征地補償的項目和標準不應當僅僅局限于《土地管理法》規定的項目和倍數進行補償，在保障失地農民足額獲得法律規定保障費用的同時，還應當增加包括醫療、養老、就業在內的失地農民的社會保障金、基本生活補助費等。通過完善土地評估制度，參照土地的市場價格，積極調整補償標準，因地制宜地實施多種安置方式，讓土地征用的過程實現“公開、公正、公平”，讓失地農民平等地參與到征地過程中，使征地補償制度的改革落到實處。

(二)政府在失地農民社會保障管理方面的責任

完善的失地農民社會保障制度，應當是包括養老、醫療、最低生活保障在內的一種綜合的社會保障制度。首先，要區別對待養老保障對象。對不同職業、不同年齡的失地農民采取區別對待的方式;對已經就業的失地農民，應當歸入到城鎮職工養老保障制度中;對尚未充分就業的失地農民，按照一定的年齡標準建立專門的養老保障制度，主要考慮其經濟承受能力，采取政府補貼的方式，通過動員社會福利力量，保障其老年生活。其次，要拓寬醫療保障渠道。在建立健全失地農民醫療保障制度的過程中，引入市場機制，完善醫療救助制度、新農村合作醫療制度。鼓勵政府與民間結合，通過引入商業保險、多元投入機制，引導企業、集體、社會慈善機構及個人進行捐助，充實失地農民醫療保險基金。再次，要合理界定保障的對象，科學制定最低生活保障的標準。對低保對象進行全額、差額分類建檔，進行統一管理。失地農民最低生活保障標準的界定，應當兼顧公平和效率的原則，既考慮當地經濟發展的實際與地區差異，又不增加地方政府的財政負擔。最低生活標準的制定，在不同地區間應當充分考慮當地經濟發展水平，做到既因地制宜又科學合理。

(三)政府在失地農民社會保障財政方面的責任

首先，加大財政投入，拓寬社會保障資金來源。應當在政府扶持的基礎上建立多渠道籌資機制，通過啟動農村社會基金的形式，有效集中農村閑散資金和社會的廣泛力量，在減輕政府財政負擔的同時，拓寬基金籌集渠道。其次，建立科學的財政預算制度，通過再分配實現社會公平。通過規范的預算制度，嚴格執行財政支付程序，確保財政資金足額、定時轉移到失地農民社保建設中。再次，完善政府監督體系，確保社保資金用到實處。政府監督并不等同于全面管制，而是采取有效的措施維持資金營運的安全性。在資金籌集環節，監督部門應將符合條件的社保對象納入繳費體系;在資金運營環節，社會資金的投資增值以及足額發放仍需要監督部門的監管;在資金撥付環節，有效的監督機制能夠避免層層撥付過程中腐敗的滋生，同時還應當鼓勵媒體和社會公眾進行有效監督。

總而言之，社會保障中政府的職能和責任定位，是社會保障研究中的重要問題之一。政府作為社會保障制度的制定者和提供者，必然要介入社會保障體系的建設并承擔相應的責任。明確政府責任定位，有利于我國政府在失地農民社會保障體系建設中更加清晰地履行責任。通過妥善安置和解決失地農民問題，不僅有利于實現城鄉統籌、社會穩定，而且更加有利于我國社會主義新農村建設目標和社會主義和諧社會的實現。

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