土地規劃法中的審美保護

劉慶菊　謝紅林

一、如何消除源于審美主觀性的權力危險

第一，規劃限制是否與審美保護的目標具有合理的聯系，亦即，審美規劃限制是否武斷、任意？當目的合法性已毋庸置疑，手段的合法性審查就變得很重要。規劃當局提出的具體限制是否就是實現審美保護目標的合適手段，也是美國法院經常會碰到的問題。在Westfield Motor Sales Co.v.Town of Westfield一案中，法院坦承，被告的規劃條例，其惟一目的就是審美保護。法院認可了審美保護作為規劃條例惟一目的的合法性，但法院也指出，基于審美考慮的條例仍將受到法院的詳細審查，以決定它是否實現其目的合適方式。法院說到“合理性是一枚兩面硬幣。一面是主張限制不合理的人因此承受的負面影響。另一面是要求實施管制的人主張的社會和政策考量。合理性的最終評價包含在硬幣的兩面意見之間的平衡之中。”基于對審美保護的重要性所作的充分論證，法院最終同意西菲爾德鎮經過聽證之后得出的結論：廣告標牌規劃限制并未給原告制造不適當的困難。在Mississippi Manufactured Housing Assn v.Board of Suprs of Tate County一案中，原告是密西西比活動房屋制造商協會，在塔特縣修改規劃條例之后，修改后的規劃條例要求活動房屋的屋頂傾斜角度遠大于谷倉，原告起訴認為這一要求是任意的、武斷的，但法院認為并沒有證據表明，活動房屋制造者不能像通常那樣滿足此種要求，修改后的規劃條例并未給任何房屋所有人或活動房屋制造商協會會員帶來損害。而且，住房在結構上顯著區別于谷倉，對此，塔特縣具有合法的規劃利益。因為地方政府有權對其感知到的與政府職能相關的需求，比如社區穩定和財產價值，作出合適的反應。問題不在于這種公共感知是否合理，而是政府在運用警察權制定法律的時候，是否以一種合理的方式對感知到的需求作出反應。通過一個地方民主程序制定的規劃條例，法院應該首先假定該程序已經考慮所有的實質性意見和理由。對于條例的實質合理性，法院并不是一個合適的討論場所。如果條例未能滿足大多數居民的意見，他們應該求助投票選舉，而不是訴諸法院。從這兩個案例來看，法院在審查審美規劃限制的合理性時，從實體上，法院主要運用利益平衡的考量方法，重點考察規劃限制是否為土地權利人增添了不適當的負擔。從程序上，法院特別尊重規劃當局經由民主程序作出的決定，法院并不會重復這一程序，不會過多糾纏于多樣而細微的實質性爭論。

第二，規劃條例是否模糊不清、過于寬泛，以至于授予執行機構的自由裁量權無法控制？美國聯邦最高法院一判決中指出，“正當程序法的第一要點”是成文的法律不能如此模糊，以至于“具有普通知識的人不得不去猜度它的含義和適用中的不一致。”此一要求的目的是為了控制法律執行過程中的專斷和任意。如果條例所限制的行為在文本表達上是如此不明確，該條例也可被宣布違憲。因審美本身無法擺脫的主觀性，審美規劃條例在具體目標的陳述和限制對象的描述中存在不明確、含糊不清、含義寬泛的可能性相對較大。針對審美規劃條例提出的挑戰，有很多就是基于條例含糊不清、過于寬泛的理由。但是，基于對審美本身的重要性認識，也基于對規劃制定程序的尊重，法院一般比較容忍審美規劃在文本表達上的模糊性。比如，在Novi v C ity of Pacifica一案中，原告提出的申請被城市規劃委員會駁回，委員會的理由主要根據Pacifica Municipal Code第9-4.3204條（g）項“反單調條款”的規定，（g）項的具體表述是“如果在建筑物結構和四周庭園的設計上沒有充分的多樣性以避免外觀單調”，土地開發許可將被否決。原告認為該條款含糊不清，從字面上看，缺乏明確的客觀標準，實際應用于原告的申請時也是如此。法院認為，加利福尼亞州的法院容忍標準的模糊性，因為，在廣闊的城市區域，政府需要委代廣泛的裁量權給行政執行機構，這些標準對于此一需要來說是非常敏感的，如果要讓社區規劃工作能夠落實，而又不會使立法程序變得癱瘓的話。“反單調條款”的立法目的是明確的，就是希望避免“千篇一律”的開發。這一條款并不構成違憲審查意義上的“含糊不清”。

二、可能的啟示意義

在我國現行規劃立法體系中，對審美價值的關照與追求，不僅不是癡人說夢，而且呈現愈演愈烈的趨勢。2008年1月1日起施行的《城鄉規劃法》第1條完全改變了原《城市規劃法》關于立法目的的表達，突出了“改善人居環境”的重要性。《城鄉規劃法》第4條對制定與實施規劃提出了一系列實質性要求，“保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌”，位列其中。這一要求在地方性規劃條例中也都有體現。“城市景觀規劃”、“城市形象規劃”都是各地《城市總體規劃》的重要內容。以城市總體規劃或分區規劃為依據，確定建設地區的土地使用性質和使用強度的控制指標、道路和工程管線控制性位置以及空間環境控制的規劃要求，是控制性詳細規劃的主要任務，此種規劃中的土地使用控制也在很多具體而細微的方面體現了審美價值的追求。在我國，目前已有不少城市開始著手在城市規劃中引入色彩規劃。2006年，杭州市將灰色系定為杭州的主色調，并總結出了“城市色彩總譜”，作為今后城市建筑用色的指導。我國的城市管理立法，雖不屬于規劃法的體系，但與美國的規劃法一樣具有限制土地或其他財產使用的法律效力，其中，市容市貌是一個非常重要的關切。國務院制定的《城市市容和環境衛生管理條例》對城市建筑物及設施提出了更為明確的美觀要求。2009年5月1日，住房和城鄉建設部制定的《中華人民共和國城市容貌標準》開始施行，除了在具體美觀要求上有更進一步的規范之外，還將嚴禁設置“妨礙居民正常生活，損害城市容貌或者建筑物形象的”廣告設施列為“強制性標準”。《風景名勝區條例》將“具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域”稱之為“風景名勝區”，條例針對風景名勝區“的設立、規劃、保護、利用和管理”，制定了一系列更為詳盡而特殊的規則和制度。endprint