土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接

王振偉

摘 要：隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展與城市化進(jìn)程的日益加快，各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的土地需求量日益增加，土地利用的供需矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更加突出。必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光來正確看待兩者的關(guān)系，在具體實(shí)施中要做到對兩者有效的協(xié)調(diào)與銜接。本文通過對土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃差異的對比，提出了兩者銜接的方式。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)；城鎮(zhèn)規(guī)劃；銜接

改革開放以來，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更加突出。為了加強(qiáng)對新經(jīng)濟(jì)形勢下我國土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)、可行的修編，土地管理部門在全國范圍內(nèi)先后部署并開展了兩輪總體規(guī)劃編制工作，特別是加強(qiáng)對土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)土地規(guī)劃在用地分類、編制體系及審批權(quán)限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設(shè)用地規(guī)模兩方面的銜接。

一、土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的差異

1. 指導(dǎo)思想的差異。

自1986年至今，我國先后開展了兩輪關(guān)于土地利用的總體規(guī)劃編制。土地利用總體規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點(diǎn)，依照上級所下達(dá)的對建設(shè)用地的控制指標(biāo)為限制，按計(jì)劃進(jìn)行的土地規(guī)劃編制，其指導(dǎo)思想是制約供給和引導(dǎo)需求，重點(diǎn)在于對土地利用的控制上。城鎮(zhèn)規(guī)劃是對社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)政策及人文因素等多方面進(jìn)行綜合分析，并依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會需求進(jìn)行編制的規(guī)劃，其指導(dǎo)思想是以滿足需求和方便生活為出發(fā)點(diǎn)，重在發(fā)展。

2. 規(guī)劃目標(biāo)的差異。

土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農(nóng)用地的保有量、建設(shè)用地占用耕地?cái)?shù)量及控制規(guī)模、土地的開發(fā)，整理及復(fù)墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產(chǎn)出率的提高等方面為主要目標(biāo)。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標(biāo)則是在城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下，對城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等方面進(jìn)行確定。

3. 規(guī)劃部門的差異。

土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃分別由國家土地資源管理部門和土地規(guī)劃建設(shè)部門來編制實(shí)施。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國的土地資源也從過去的無償使用發(fā)展為有償使用，這同時(shí)就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。

二、土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的原則

土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接應(yīng)遵從以下原則：第一，從全局出發(fā)的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎(chǔ)，對不同區(qū)域、用地部門及產(chǎn)業(yè)之間用地的需求進(jìn)行全面考慮，協(xié)調(diào)好各區(qū)域、部門及產(chǎn)業(yè)間的用地矛盾。第二，保護(hù)與保障并行原則，在加強(qiáng)對基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)耕地保護(hù)從重?cái)?shù)量向數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)建設(shè)的全面平衡轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)對土地的整理力度，控制建設(shè)用地占地規(guī)模，建立保護(hù)耕地的激勵機(jī)制，才能使耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和諧發(fā)展。第三，可持續(xù)的土地利用原則，在規(guī)劃建設(shè)中要將土地的開發(fā)、整理、利用及保護(hù)結(jié)合起來，重視環(huán)境的保護(hù)與改善，對區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地進(jìn)行合理安排，使土地利用和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對土地的可持續(xù)利用。土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接方式

1. 強(qiáng)化土地管理部門和建設(shè)規(guī)劃部門間的協(xié)作。

土地管理部門和城市建設(shè)規(guī)劃部門都要對城市用地進(jìn)行統(tǒng)一的管理，嚴(yán)格土地審批制度，切實(shí)做到土地規(guī)劃、征地、開發(fā)、建設(shè)的統(tǒng)一管理。同時(shí)要強(qiáng)化實(shí)施兩個(gè)規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作，對于違法用地和建設(shè)的案件要嚴(yán)肅查處。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的重點(diǎn)是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的范圍和界限，而建設(shè)用地區(qū)的土地利用則按照城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行。

2. 城鎮(zhèn)規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)。

城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的發(fā)展用地的規(guī)模及控制范圍不可超過土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的控制指標(biāo)。同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要嚴(yán)格符合耕地總量的動態(tài)平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質(zhì)量。對于不合理的建設(shè)用地，要按照土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體要求進(jìn)行局部調(diào)整，做到科學(xué)、合理地用地。任何部門、任何單位與個(gè)人的建設(shè)用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。

3. 走集約型的城鎮(zhèn)建設(shè)道路。

城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)從過去的粗放式建設(shè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鎮(zhèn)可利用空間的集約型建設(shè)方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃要樹立建設(shè)用地緊張的觀念，對土地進(jìn)行更加科學(xué)、精密、詳盡的安排規(guī)劃，對城鎮(zhèn)空間充分利用，適當(dāng)提高建筑的密度、高度及容積率。當(dāng)前許多城鎮(zhèn)建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發(fā)改造潛力。同時(shí)也可通過加強(qiáng)舊城改造，提高舊城用地在布局、結(jié)構(gòu)及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農(nóng)村的居民點(diǎn)及村鎮(zhèn)企業(yè)用地，以達(dá)到節(jié)約用地的目標(biāo)。

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