臺風“威馬遜”帶給城市防災體系建設的思考

冉自春

7月18日，今年第9號臺風“威馬遜”登陸中國，對海南、廣東、廣西三省區造成破壞。據民政部網站消息，截至7月21日9時，受災人數已達500萬人，其中17人死亡、5人失蹤，造成的直接經濟損失達到270億元。這些龐大的數據不得不讓人們再一次震驚于臺風的可怕。

面對臺風災害，如何在大災大難中盡可能地減少人員傷亡，保護生活生產設施呢？減少直接經濟損失一直是災害研究的重點問題，但實際情況是中國城市特別是容易受到臺風危害的沿海地區城市片面依靠政府應急管理措施進行“亡羊補牢”，對如何防范臺風缺少系統的認識和操作。

目前，中國城市缺少有效的、積極的防災體系，應對臺風，單純以政府為主導，依靠災害預警和應急預案，但結果往往仍然是龐大的人員傷亡和財產損失。究其原因，還在于對臺風防災體系建設缺少充分的認識，這里所說的防災體系建設不僅僅局限于防災規劃意義上的防災體系，還包括受災者在內的所有城市居民以及一切可以為防災抗災服務的技術手段。只有建立牢固的臺風防災硬件設施，更細致地完善政府應急措施，最大限度地調動城市居民積極性，才能真正將防災減災落到實處。

防患未然：城市防災體系建設

城市防災規劃是抗災的前提和基礎。現階段政府政績考核著眼于短時間效益，使得防災規劃這種長時間效益工程不容易得到政府重視。這種情況造成了城市防災規劃進度普遍跟不上城市規劃速度，城市防災水平低，無法應對重大或特大災害。在百年一遇特大災害面前，很多城市的防災規劃形同虛設。典型的例子是深圳、北京的排水系統，兩個城市排水系統的落后，洪水承受能力的虛弱在特大暴雨災害中暴露無遺。

目前常規的城市防災規劃包括四個部分：城市防洪規劃、城市防火規劃、城市防震規劃以及城市防空規劃。但這樣的劃分顯然已經無法滿足今天社會的要求，各類自然災害和不安定的人為因素對城市防災規劃提出了更高的要求，中國城市在硬件的設施建設方面存在嚴重缺陷，這導致防災措施等應急手段即使施展也效果甚微。

防御臺風依靠的重點是城市排水系統建設。臺風伴隨的暴雨甚至特大暴雨對城市排水系統提出了嚴峻考驗。一些城市排水系統最大承受量僅僅參照30年、50年最大降雨強度設置，在百年一遇的特大暴雨面前就顯得無所作為，大面積積水間接造成了大量人員傷亡和財產損失。改革開放以來，我國東南沿海地區經濟發展加快，城市規劃變動性大，城市防災建設跟不上節奏，甚至防災建設僅停留在表面，缺少可以長期利用的牢固的防災設施，這些問題就造成臺風災害來臨時，城市防災建設不能有效遏制災害擴大，同時還因為漏洞導致二次災害頻發。

因此，建立一個合理完善的、具有較高抗災能力的城市臺風防災建設體系迫在眉睫。政府在進行城市規劃時，應更多地從專業的、科學的角度去完善城市規劃的方方面面，而不是從政績的、表面的角度去錦上添花、反復拆建。

自力更生：城市居民災情應對

長時間以來，城市居民在臺風面前主要依賴預警和政府信息發布，被動地按照政府建議進行抗災準備，被動地等待政府救援。城市居民缺乏主動自救意識是臺風造成重大損失的直接原因。政府應急預案總是滯后于災害發生，特別是一些關乎居民性命的災難，政府組織救援不僅落后于災難蔓延，而且數量上也不能滿足眾多受災群體的需要。

在這種情況下，居民的臺風災情應對能力就顯得格外重要。優秀的臺風災情應對能力不僅可以大幅減少傷亡情況，還能有力地配合政府開展救援。

臺風災害特別容易造成城區大面積積水、城市基礎設施癱瘓，因此城市居民需要進行物資儲備，減少戶外活動，在政府公布的相對安全的區域等待災情結束。

在北京“7·21”特大暴雨災害中，一些學者對微博在災害中的應用進行了研究，發現“自媒體”是一種有效的實施自救和他救、配合政府應急措施的手段。以往災情發布、救災進展等信息主要通過報刊、門戶網站發布，這些信息不僅滯后而且不能為身處災情中等待救援的居民所看到，政府的一些疏導措施也就無法實施。以手機為載體的“自媒體”解決了這一問題，手機便于攜帶，可以幫助災民第一時間了解政府應對措施，同時還可以通過“自媒體”發布自救信息，引導他人救援，特別是微博、微信等新媒體的隨手拍、隨手發功能，更容易使政府了解災民的現實處境，便于開展救援。因此，通過新媒體、新技術提高自己的自救能力是每個城市居民應該掌握的生存手段。

在防汛工作中，新媒體的應用也為疏導群眾、及時了解汛情提供了新的途徑。快速簡潔的傳播方式使得疏散信息和汛情畫面能在第一時間發送到受眾手中，幫助受眾及時做出決策。

亡羊補牢：城市應急措施完善

政府是臺風等災害防治中的主導者，統籌救災工作，引導受災人群，政府災情應對能力在很大程度上決定著災情的擴散規模。目前中國城市政府應急措施還存在很多問題，這些問題使得政府在很多大災大難面前略顯無力。

一是應急措施不完善。同城市防災規劃一樣，隨著社會的發展，災情種類不斷豐富，過去的應急措施項目已經無法滿足日益多變的今天，必須不斷細化災害項目，針對每個項目提出相應應急措施。臺風災害屬于常規的災害項目，相應的應急措施也較為完備，這是此次“威馬遜”超強臺風席卷華南地區而僅造成少量人員傷亡的重要原因。但同時，臺風“威馬遜”造成的巨大受災面積和財產損失也警醒政府必須對超強臺風有更強的應對能力。

二是部門通達度不夠。政府實行應急措施，實質上是政府主導的各個部門的通力協作，共同進行救災。在實際救災中，經常出現上下聯系脫節，平行部門溝通不足，一些關鍵信息需要通過復雜渠道層層上報，導致災情應對延誤。特別是在防汛工作中，物資的及時到位對防汛工作起到至關重要的影響，而層層匯報、多次溝通都將延誤防汛工作的開展。這些問題提醒政府在面對災情時必須建立更為精簡、高效的中樞機構，提高指揮能力；加快信息流轉速度，減少信息流轉障礙，提高及時應變能力。

三是公眾參與程度不夠。古語云：“知屋漏者在雨下，知政失者在草野?！背鞘芯用褡鳛槊看螢暮砼R時的直接受災者，最能了解城市應急措施存在的漏洞，因此公眾參與可以有效提高應急準備能力。同時，單單依靠政府、軍隊，就會造成少數的救災者無法滿足多數的受災者要求。因此，提高公眾參與，不僅能提高公眾的自救能力，而且能提高公眾的他救能力，減少政府在災情應對時的壓力。

政府只有不斷豐富臺風災害應對手段，及時運用先進的科技設施，提高應對災情的處理能力，才能真正發揮城市應急預案“亡羊補牢”的作用，達到“未為晚矣”。■