社區黨組織引領居民自治的理論與實踐

陳超

[摘 要]社區黨組織作為社區治理的“領頭雁”，要在引導居民自治中實現好自身的功能定位。近年來，上海市松江區方松社區通過黨建引領、建立規則、搭建平臺、培養骨干等手段，積極探索黨組織引領群眾自治的工作模式和方法。面對新形勢，社區黨組織需要依據變化了的環境，注重“居民自治”與“社區共治”良性互動等理論思考，創造性地開展社區黨建活動。

[關鍵詞]社區黨組織；居民自治；功能定位；方松社區

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）08-0054-03

社區黨組織是黨的路線、方針、政策的執行者、社區政治生活和社會生活的組織者和直接參與者、居民群眾根本利益的代表者。但是，由于社會成員從“單位人”到“社會人”的變化，我國基層社會治理模式和社區黨組織的功能都面臨著重構的挑戰。黨的十八大報告指出：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制。”黨的十八屆三中全會更是明確指出：“改進社會治理方式。堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”作為社區治理的“領頭雁”，社區黨組織必須在調動基層群眾和各方力量參與基層自治和社區共治中實現自身功能的創新。

一、社區黨組織在居民自治中的功能定位

當前的城市社區已從單純的生活居住區，逐步演變為具有多種功能、提供多種服務的社會共同體。社區黨組織是居民區各類組織和各項工作的領導核心，要保證黨的路線方針政策在社區得到貫徹落實，就需要社區黨組織在引導居民自治中實現自身的功能定位。

（一）政治核心功能。黨對社區自治的領導主要是政治領導，而不是對社區事務的包辦代替。社區黨組織在城市社區社會管理中，應在上級黨委領導下，發揮政治指導、保障和監督作用。社區黨組織應從絕大多數社區居民的共同利益出發，引導、推進社區成員的民主決策，保證和監督社區自治組織開展自治活動，逐步加強基層民主政治建設。同時，黨組織要讓廣大居民在基層自治中提高民主素質，學習民主知識，熟悉民主規范，養成民主習慣。要規范基層群眾的自治活動，不斷提高基層黨組織駕馭民主政治的能力，進一步完善基層群眾自治制度，把人民群眾的政治參與愿望和利益表達訴求納入到體制中來。

（二）利益協調功能。社區黨組織直接面對和感知著群眾之間的利益矛盾和沖突，這有助于其更好地進行利益協調。社區黨組織不僅要充分表達社區居民的合法利益訴求，還需要根據利益群體的發展變化情況及時創造新的表達渠道。這是實現黨對社區工作領導的基礎，也是社區黨組織得以正確引導社區自治的前提。通過社區黨組織利益協調功能的充分發揮，既使政府與社區利益群體及其成員的合理合法的利益訴求得到及時的回應和滿足，又使社區利益群體及其成員的利益關系更加和諧。

（三）價值引領功能。不同階層、不同文化背景的居民混合居住在一個居民區，會導致社區呈現出較強的異質性，其所帶來的思想復雜性也是長期的。在這種情況下，決定了社區黨組織在社區自治中必須發揮價值引領作用。因為越是發達的城市，越是高檔的新型社區，人們的防范意識越強，黨組織往往會碰到“進不了門、說不上話”的問題。當然，這反映了人們自主意識、權利意識的增強，同時也暴露了城市社區“公共精神”的缺失。所以，社區黨組織引導群眾自治的首要任務就是培育“共同意識”，通過價值引導，培養社區治理主體的社會責任意識、公益意識、互助意識、奉獻意識和參與意識。

（四）組織支撐功能。社區黨組織要進一步優化自身組織體系和工作網絡，實現黨組織與基層自治載體的有效對接，給予居民自治更多更及時的服務。黨組織要注重發揮黨員的示范引領作用，特別在樓組和團隊中，通過成立黨小組、委派黨員指導員等方式，了解和研究樓道管理、社區團隊的動態情況，做好重大問題的協調與服務、培育自治骨干力量，通過黨員的作用發揮提升黨組織在居民自治中的動員力和領導力。

二、上海市松江區方松社區（街道）黨組織引領居民自治的實踐探索

近年來，上海市松江區方松社區（街道）黨工委改革和轉變傳統的管理方式和方法，努力實現從“代民做主”到“讓民做主”，從“直接管理”到“主動服務”、從“被動參與”到“主動參與”的轉變，注重以黨建為引領，圍繞改進黨組織領導方式、完善黨組織議事機制、搭建民主自治平臺，積極探索推進新形勢下黨組織領導群眾自治工作的模式和方法。

（一）黨建引領，把準居民自治的“方向盤”。方松社區（街道）充分發揮黨組織的“發動、引領、推動”作用，將黨組織的要求和意圖轉化為群眾組織的自治行為。街道黨工委努力用共同的價值理念來引領群眾、增強凝聚力，通過編印《方松社區閃爍正能量》一書，積極引導居民形成“社區事、居民議、大家管”的共識，從而營造民主協商、有序參與的居民自治氛圍。各居民區黨總支牽頭完善民主自治格局，堅持以“黨內民主”帶動“人民民主”，通過建立社區黨員議事會、樓組活動型黨支部等形式，引領居民區黨組織始終堅持重大事項黨員“先知道、先討論、先行動”。同時，方松社區（街道）黨工委積極發揮在職黨員作用，統一印制了《在職黨員進社區報到反饋表》和《在職黨員“六帶頭、六不要”評議表》，引導在職黨員按照“適度、適宜、適時”原則，在社區亮身份、亮職責、亮承諾，積極有效地引導和參與居民自治。

（二）建立規則，繪制居民自治的“路線圖”。為了規范民主自治的運行程序，特別是一些涉及居民普遍關心的、社區共同的利益問題和實事項目，方松社區（街道）形成了一套議事規則。2013年初，方松街道選取松云水苑等三個居民區進行“社區居民自治”工作試點，搭建“居民區事務聯席會議”平臺，組建“自治工作團組”，并編寫了一份《社區居民自治指南》手冊，以流程圖來指導居民自治工作。根據“流程圖”，當居民有訴求時，先要召開“居民區事務聯席會議”，相關居民代表，居委會、業委會、物業公司及“自治工作團組”相關負責人都要出席。他們討論并決定是否就此訴求召開相應“聽證會”或“協調會”。在聽證（協調）會上，訴求者可提出更詳細的意圖或方案。會后，“自治工作團組”會把會議內容傳達給每戶居民，征詢意見，以實現全民參與。同時，充分發揮居民區黨組織在“四位一體”中的核心作用，組織黨員代表會議，居委會、業委會、警務站、共建單位黨組織等參與民主協商、多方聯動，開展各類聽證會、協調會、評議會，通過弘揚正能量、凝聚群眾自治領袖、整合各類資源等引導居民有序參與、有效自治。

（三）搭建平臺，聚攏居民自治的“正能量”。要想提升群眾參與水平，實現群眾當家作主，就必須有合適的組織和活動載體，而自治工作團組是其中的關鍵載體。例如，試點的松云水苑居民區設立5個自治團組，包括文明創建、綜合治理、環保護綠、文體教育和關愛互助等團組。“自治工作團組”成員皆由居民組成。居委會借助社區網絡招募、居民自薦和互薦等方式，吸納了相關居民加入其中。根據居民興趣和社區需求，在5個團組下，又設立了近20個小團隊。自治團組獨立“運作”，定期召開例會，交流工作，商討下一階段活動。自治團組是居委會開展工作的延伸和助手，原先不少由居委會承擔的事，都“賦權”給了自治團組，這也激發了居民的參與熱情。同時，方松街道堅持以群眾需求為導向，在不同層面搭建更富包容性、開放性和靈活性的自治平臺和載體，合理設置自治內容，聚焦小區綜合管理、公共服務項目等大多數群眾關切的熱點、難點問題，使群眾自治更具針對性和吸引力。比如，松云水苑居民區通過搭好“議事園”平臺，讓社區群眾參與社區自治，居民自己出想法、出技術、出制度，使困擾已久的群租問題迎刃而解。湖畔天地居民區通過運作“湖畔清晨”新浪微博群，有效激發了社區群眾的家園意識、自治意識，尋回了走失老人、解答了社區疑惑、弘揚了正義風尚，成為了居民的心靈港灣。

（四）培養骨干，制造居民自治的“發動機”。群眾自治工作的關鍵是要培育社區黨員、群眾中的骨干力量和群眾團隊帶頭人，通過他們去團結凝聚更多的群眾參與。方松社區（街道）不僅鼓勵黨員參加社區建設，成為群眾自治工作的核心力量。同時，社區黨組織不斷挖掘群眾自治帶頭人，在社區文化、社區維穩、社區服務等方面發現和培育了一批“社區領袖”，通過發揮他們的“明星效應”，帶動和凝聚了一大批居民群眾，從而推動了自治工作的健康發展。太極拳、舞蹈隊等團隊負責人都是社區文體活動陣營中名副其實的“社區領袖”；三湘四季居民區的“金牌和事佬”調解室為居民排憂解難，盡心維護社區穩定，是居民群眾公認的“老娘舅”。另外，在推進群眾自治過程中積極與社團建設相結合，培育了方松助老服務社、老年協會、市民巡訪團、各類群眾文體協會等一批社團組織，這些骨干和組織極大地提升了居民自治的水平和質量。

三、進一步完善黨組織引領居民自治的理論思考

當前，利益結構面臨深度調整，群眾的各種訴求不斷增多，社會事務和社會矛盾大量涌現，任何一個治理主體在社區中都無法單獨進行有效的治理。社區黨組織需要依據變化了的環境，注重積極構建與社區其他治理主體的良性互動關系，創造性地開展社區黨建活動，切實發揮領導核心作用。

（一）注重“居民自治”與“社區共治”的良性互動。在社區居民自治的實踐中，作為社區自治主體的居委會仍然帶有較濃的行政色彩，經常處于一種超負荷運轉的狀態。同時，社區中有居民、政府組織、社區組織、企事業單位等主體構成了縱橫交錯的互動網絡，這些主體都有明確的利益訴求，且利益呈現多元化，所以居民自治面臨著一系列困難與瓶頸。因此，依托現實基礎，借助于西方合作主義的理論，探索多元主體共同參與的社區共治，形成社區共治與居民自治交融互動的格局就成為我國社區治理的新方向。社區治理的新形勢呼喚著社區共治，社區共治更是發揮居民自治有效性的重要推動力。應該說，社區共治的組織架構要與區域的多層次治理網絡相匹配，共治的運行要與區域治理的決策系統、執行系統和公共利益表達系統實現有機的銜接。因此要真正發揮共治平臺在社區治理中的作用，就要大力推進三大關鍵共治平臺：一是通過黨建聯建加強社區不同性質單位之間的聯系，構建區域化黨建平臺，從而體現權威性共治；二是通過多部門的合作，構建網格化管理服務平臺，從而體現協作性共治；三是對涉及社會性、公益性、群眾性的社區事務，進行議事、協商、評議、監督，構建社區委員會平臺，從而體現代表性共治。社區黨組織在共治與自治中要發揮價值引領等作用，引導社區共治與居民自治交融互動、共同發展，實現最大范圍內的資源共享。

（二）注重“自治文化”與“主體意識”的良性培育。城市社區治理中的公民參與，是“民主是一種現代生活”的民主理念在日常生活中的真實踐行。居民參與社區活動的熱情，很大程度上取決于社區自治文化和主體意識的培育。一直以來，文化與社區發展始終緊密地聯系在一起，社區結構及其功能的形成在一定程度上依賴于相應的社區文化的打造。在推動社區自治發展的過程中，黨組織要積極培育社區民主自治的文化氛圍，這有利于居民積極參與到社區公共事務的管理和各項活動中去。同時，社區各參與主體必須確立“利益相關者”的主體意識與責任意識，即每個社區治理的參與者都與社區治理有著切實的利益關聯，而非“局外人”，參與社區治理既是一種權利也是一種應當承擔的公共責任。各參與主體要對具體的合作及相應的機制保持耐心，對于合作中產生的分歧甚或沖突保持一種合作解決的意識或心態。

（三）注重“自治服務項目化”與“社區工作專業化”的良性契合。開展居民自治要找準工作著力點，社區黨組織需要積極探索推進社區自治工作的項目化。居民區黨組織要在群眾自治中進行價值引領、組織動員、服務支持，從而使更多的黨員和群眾參與到項目化的工作中去。要以項目整合各類資源，牽引群眾自治活動的開展，促進群眾自我管理、自我教育、自我服務水平的提高。要將社區治理、社區公共事務、社區公益事業和社區服務的內容按其性質分為若干個項目，由社區社會組織承擔，社區居委會給予一定的人力、財力支持并著重進行資源配置和關系協調。項目的設立與推進、監督與評估，需要有廣泛的參與，要把社區自治的熱情轉化為切實的項目落實。同時，自治服務的項目化不僅需要自治權的獲得，更需要自治能力的提升。另外，建設一支高素質的社區工作者隊伍對實現社區自治起著重要的作用，是促使自治手段轉變的關鍵因素之一。要堅持以專業化為導向推進社區居民自治，不斷提高社區工作者的專業能力，不斷提高居民參與的廣度和深度，不斷提高多元主體的自治意識和居民自治的整體水平。

作者系中共上海市松江區委黨校副校長