貴州省縣級市創建環境保護模范城市的思考*

商正松， 劉永霞， 申萬暾

(1.貴州省環境科學研究設計院， 貴陽 550081； 2.貴陽市兩湖一庫環境保護監測站， 貴陽 561400)

1997年，國家環保總局(現環境保護部)在全國開展了創建環境保護模范城市的活動(以下簡稱“創模”)，其目的是引導地方政府在推動城市經濟高速發展的同時，通過調整產業結構，不斷改善城市生態環境，走可持續發展道路。

2012年5月，貴州省委、省政府在全省第七次環保大會上要求貴陽市、遵義市、六盤水市、安順市、畢節市、銅仁市、凱里市、都勻市、興義市等9個城市在“十二五”末創建成國家環境保護模范城市，加快生態文明建設，此外，仁懷市根據城市環境建設和管理需要也主動提出“創模”目標，全省形成了“9+1”的“創模”格局。因此，全省共計有4個縣級市開展了“創模”工作。

根據“創模”具體要求，縣級市在指標上略有不同。鑒于此，本文擬在分析全國其它縣級市“創模”工作的特點，以對我省縣級市“創模”工作提供參考。

1 “創模”指標體系

創模體系緊緊圍繞著經濟社會發展和環保形勢不斷更新，共經過6次調整[1]。2011年1月18日，環保部下發了《關于印發〈國家環境保護模范城市考核指標及其實施細則(第六階段)〉的通知》(環辦[2011]3號)[2]。2011年1月27日，環保部下發了《關于印發〈國家環境保護模范城市創建與管理工作辦法〉的通知》(環辦[2011]11號)[3]，進一步明確了創建與復核的工作機制。《國家環境保護模范城市考核指標及其實施細則(第六階段)》中規定，“創模”考核指標共26項，分為基本條件、考核指標兩部分，其中基本條件3項，考核指標23項。23項考核指標又分為社會經濟指標4項，環境質量指標5項，環境建設指標8項，環境管理指標6項。指標考核范圍包括三個層次：全市、市轄區和建成區，見表1。

表1 “創模”指標考核范圍劃分表

地級市與縣級市在指標考核時存在一定的差異。首先是考核范圍的不同，包括集中式飲用水源地水質達標、城市水環境功能區水質達標、城市生活污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率、公眾對城市環境保護的滿意率在內的5個指標，地級市考核市轄區范圍，縣級市則考核建成區；其次，清潔能源使用率等個別指標對于地級市和縣級市有不同的考核內容，相比之下地級市的考核標準更高。

2 全國縣級市“創模”現狀

截至2012年4月20日，全國共有84個城市(區)獲得國家環境保護模范城市稱號。其中縣級市28個，占總數的1/3，主要分布在東部沿海地區，以山東省和江蘇省居多，占全部縣級模范市的82.1%(見圖1)。集中于東部沿海城市的主要原因是由于經濟較發達，對環保投入力度大，而且東部沿海地區地勢平坦、大氣擴散條件較好等自然條件因素也是“創模”的天然優勢[4]。

圖1 全國縣級環保模范城市分布

從命名時間來看，1997年，作為全國第一個被授予國家環境保護模范城市稱號的城市——張家港市即為縣級市。2000年至2007年，在全國上百個城市“創模”的背景下，共有21個縣級市被授予國家環境保護模范城市稱號(見圖2)。

圖2 歷年命名的縣級環保模范城市數量

從2011年1月開始實行《國家環境保護模范城市考核指標及其實施細則(第六階段)》后，截止到2012年4月20日，共有22個城市(區)獲得國家環境保護模范城市稱號或已經通過現場復核。其中，地級市14個，縣級市7個，直轄市的城區1個。按地域劃分，東、中、西部地區國家環境保護模范城市比例為19:2:1，與縣級模范市全國分布情況一致。

3 貴州省“創模”縣級市概況

在貴州省10個創模城市中，縣級市共有都勻市、凱里市、興義市和仁懷市4個城市，其中都勻市、凱里市、興義市分別作為黔南州布依族苗族自治州、黔東南苗族侗族自治州、黔西南布依族苗族自治州的州府所在地，都是各州的政治、經濟、文化中心；仁懷市是“國酒之鄉”，2013年7月1日起，成為貴州省直管市。這4個縣級市從基礎設施、經濟實力、信息流通等基礎實力都排在貴州省各縣(市、區)前列。

4 縣級市“創模”的優勢

4.1 考核范圍的縮小

在“創模”的考核指標體系中，26項指標的考核范圍不一，總共分為全市域、市轄區和建成區3個部分，面積大小排序為：全市域>市轄區>建成區。集中式飲用水源地水質達標、城市水環境功能區水質達標、城市生活污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率、公眾對城市環境保護的滿意率等5個指標的考核范圍都是市轄區。

按中華人民共和國憲法第三十條規定，縣級市不設市轄區，所以縣級市在“創模”考核中，涉及考核范圍為市轄區的指標按照建成區來考核，考核范圍的縮小減輕了縣級市的創建壓力。

4.2 人口基數小

“創模”指標體系中，考核經濟社會的指標一共有4項，分別從居民收入、環保投入、規模以上工業增加值能耗、GDP用水量、污染物排放強度幾個方面考核。據《2012年貴州省統計年鑒》統計，仁懷市等4個城市的人均GDP都在2萬元以上，在全省88個縣(市、區)的排名中靠前，高于全省地級市平均水平(見表2)。

由于貴州省4個“創模”縣級市人口基數小，產生的污染物較少，處理規模較地級市也相對較小，而且經濟實力較強。當環保能力不足時，依靠各縣級市相對充足的資金建設環保基礎設施，而且建設規模較小，達標過程中較地級市迅速。

表2 貴州“創模”縣級市經濟發展情況(2011年)

4.3 個別考核指標的差異

在“創模”指標體系中，“城市清潔能源使用率”這一項指標對地級市和縣級市的考核標準存在較大的差異。對于地級市，城市清潔能源使用率是指城市清潔能源使用量與城市終端能源消費總量之比。要提高該項指標，地級市需從根本上改變全市能源結構，需加以硬件工程措施；對于縣級市，是指轄區內所有燃燒設備(鍋爐、窯爐、茶爐、大灶)使用清潔能源的臺眼數占燃燒設備總數的比例。相比地級市，縣級市可通過加強對市區內燃燒原煤、蜂窩煤等行為的查處力度，對已使用清潔能源的燃燒設備進行必要的技術改造，提高燃燒效率等管理手段來提高清潔能源使用率，達標過程較地級市容易。

5 縣級市“創模”的壓力

5.1 城市發展空間不足

隨著經濟社會的不斷發展，城區人口增多，由于縣級市的城區面積較小，土地資源與經濟社會發展存在供需矛盾。截至2011年底，除都勻市外，凱里市、興義市和仁懷市的建成區綠化覆蓋率均達不到35%的創模指標要求，而且差距較大(見圖3)。由于貴州省的大部分城市是典型的山區城市，受地形、地貌、氣候及地方經濟發展水平等的制約，城市綠化拓展空間不足也因此表現得更為突出。

圖3 各縣級市建成區綠化覆蓋率(2011年)

5.2 污染物排放的增加

隨著各“創模”縣級市城市經濟加速發展、建成區面積、人口規模、能源與資源消費總量、“十二五”重大項目的建成投產等可能影響環境質量的諸多因素，使得污染物排放量大增，水、大氣污染物減排的壓力以及環境保護的壓力也將隨之增長，給創建工作帶來較大的壓力。以興義市為例，根據《“十二五”主要污染物總量控制規劃編制技術指南》計算，到2015年，興義市總共預計新增COD排放量11 727.06 t，氨氮500.15 t(見表3)。

表3 各縣級市水污染物新增量預測表 t

按照興義市與黔西南布依族苗族自治州簽訂的《興義市“十二五”主要污染物總量削減目標責任書》，到2015年，興義市轄區內COD和氨氮排放總量分別控制在10 600、1 045 t以內。根據預測的新增量，需分別削減COD和氨氮為12 377.02 t和476.39 t，減排壓力較大。根據“創模”指標體系，按期完成主要污染物總量削減任務是三項基本條件之一，是“創模”必備條件，較大的減排壓力給各縣級市政府提出了新的要求。

5.3 城市環保基礎設施亟待完善

隨著各地經濟社會持續發展，人民生活水平有了顯著提高，但相應的生活污水和工業廢水處理設施建設仍嚴重滯后。雖然興義市、都勻市、凱里市和仁懷市的人口基數較少，但是城市建設初期環保基礎設施不足、城市污水管網覆蓋不全、生活垃圾清運系統不完善等因素，增加了“創模”的難度。

5.4 城市綜合管理水平有待提高

由于個別地方未將環境保護工作納入領導干部考核機制，導致地方政府和領導干部重生產總值增長、輕環境保護，不重視環保基礎設施投資建設及其運營，一些地區污染治理工程進展緩慢，邊治理邊破壞的現象時有發生，導致局部地區環境質量進一步惡化。急需創新管理體制和手段，推行城市管理人性化、精細化，及時解決人民群眾關心的難點熱點問題。

5.5 環境保護能力建設水平亟待提高

由于各地政府對環保部門人員編制、辦公經費等投入不足，各“創模”縣級市的環境監察、環境監測能力建設均達不到標準化建設要求，都存在人員缺編、辦公用房面積不足、執法設備不全等現象。而且各縣級市都未設立環境信息、環境宣教部門。可見，各地環境監管能力需按照環境監管標準化建設標準進一步加強，才能滿足創模要求。

6 結論

“十二五”時期是貴州省工業化、城鎮化、農業現代化加速推進，推動經濟社會發展歷史性跨越的關鍵時期，貴州省委、省政府以各中心城市“創模”為推手，促進全省環保工作的推進，加快全省生態文明建設，使經濟發展與環境保護互利互惠，協調發展。在全省“創模”的背景下，都勻市等4個縣級市雖然在考核范圍、指標考核標準等方面有先天優勢，但也存在著環保基礎設施薄弱、環境管理水平低下等不利因素。各縣級市只有集全市之力，建立高效創建機制，狠抓 “創模”重點工程，落實目標責任制，才能在“十二五”末有望創成國家環境保護模范城市。

[1] 林逢春,燕華. 國家環境保護模范城市的時空演化及相關制度回顧分析[J]. 環境污染與防治,2009(03):88-92.

[2] 中華人民共和國環境保護部.關于印發《國家環境保護模范城市考核指標及其實施細則(第六階段)》的通知[EB/OL]. [2011-1-18].http ://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201101/t20110125_200178.htm.

[3] 中華人民共和國環境保護部.關于印發《國家環境保護模范城市創建與管理工作辦法》的通知[EB/OL]. [2011-1-27].http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201102/t20110212_200595.htm,.

[4] 姜文錦, 于雷, 王成新, 等. 國家環境保護模范城市創建新形勢研究[J]. 環境科學與管理, 2013, 38(11): 168-172.