高校綜合改革視角下黨政共同負責制實現路徑

劉運璽，崔益虎

(南京工業大學 黨委辦公室，江蘇 南京 211816)

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高校綜合改革視角下黨政共同負責制實現路徑

劉運璽，崔益虎

(南京工業大學 黨委辦公室，江蘇 南京 211816)

摘要：高校院系領導體制是現代大學制度的重要組成部分。在實踐和認識上，院系領導體制和運行機制還存在著一些問題有待厘清與解決。從合法性、科學性、現實性上看，強化黨政共同負責制是院系領導體制改革的方向。黨政共同負責制的基本內涵是通過院系領導班子落實學校黨政的決定和實現院系內部管理，主要內容是集體領導的決策形式、民主集中的議事方式、分工合作的運行機制。其內部治理結構可以分為黨政共同決策、分工負責和群團組織管理監督、學術組織咨詢審議兩個層次。貫徹落實好院系黨政共同負責制，需要從明確其地位、配備好院系領導班子、形成系統化制度保障、加強學術權力參與、發揮師生參與監督作用、強化督查和指導等幾個方面構建起有效路徑。

關鍵詞：高等學校；院系黨政共同負責制；領導體制；運行機制；實現路徑

高校院系領導體制是現代大學制度的重要組成部分。相對于校級層面的“黨委領導下的校長負責制”，高校院系層面的領導體制和運行機制模式與主管部門的要求相關，高校間不盡相同。對采用何種模式更符合高校自身規律與實際，有利于院系工作開展，在學者及教育管理者的認識和實踐上也存在著模糊和分歧。在深化改革、依法治校、從嚴治黨的新形勢下，隨著政府職能的進一步轉變和教育改革的深入，我們有必要在中央指導意見和學者們研究的基礎上，總結我國高校院系領導體制改革的經驗，提高對院系領導體制的系統認識，研究其主要內容和運行機制，為構建中國特色現代大學治理體系、推進現代大學制度建設提供借鑒。

一、 高校院系領導體制實踐及認識

自1950年起，我國高校院系領導體制先后經歷了系主任負責制、黨總支領導下系務委員會負責制、黨總支委員會保證和監督下的系主任負責制、黨總支領導下的系主任分工負責制、系主任負責制等不同的歷史階段[1]。1990年中共中央印發《關于加強高等學校黨的建設的通知》，明確了系級黨組織“政治核心”地位，強調系級黨組織參與本系行政管理工作重大問題的討論決定[2]。1996年，中共中央正式頒布《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》(以下簡稱《條例》)，再次明確了系級黨組織政治核心地位，并在中組部貫徹《條例》問答中做了具體解釋：“高等學校的系級單位黨總支是全系的政治核心, 系黨總支和系行政適當劃分職責范圍, 既有分工又要合作, 應當共同做好工作”[3]。在院系管理運行上，《條例》提出了黨政“分工合作，共同做好工作”的理念。依據這樣的精神，各高校在主管部門的指導下，積極探索院系管理體制，院系黨政共同負責制的領導體制和運行機制探索與實踐應運而生。

隨后，中央和教育行政主管部門總結了各地各高校的經驗和成果，分別于2007年、2010年出臺了指導性文件。2007年教育部黨組在《關于加強普通高等學?；鶎狱h組織建設的意見》中指出，院系要“建立健全黨政聯席會議制度，院(系)工作中的重要事項，要經過黨政聯席會議，按照民主集中制的原則集體研究決定”[4]。2010年中共中央修訂印發了《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》(以下簡稱《工作條例》)，其中對院系單位黨組織的主要職責進行了明確，并指出“通過黨政聯席會議，討論和決定本單位重要事項。支持本單位行政領導班子和負責人在其職責范圍內獨立負責地開展工作”[5]；對院系管理提出黨政聯席會議、民主集中制、分工負責等幾個關鍵詞，進一步規范院系管理體制。但在貫徹執行過程中，該《工作條例》仍然面臨一些問題有待厘清與解決。

一是指導較宏觀，執行落實難把握。中央和教育主管部門指導比較宏觀，只是提出對重要事項通過黨政聯席會議的決策形式、民主集中的決策原則、分工合作的工作機制來共同做好院系工作，而在院系黨政之間的關系、黨政聯席會議的決策范圍以及相關的制度保障上還不夠細化和明確，使教育管理者在理解、執行上不易把握政策，為貫徹落實帶來一定的困難。

二是探索空間大，各地實踐多樣化。由于給予地方和高校探索的空間較大，各地的實踐呈現出多樣化情況。據學者2011年的統計，“全國有超過三分之一的省市自治區以文件形式明確高校二級院系實行黨政共同負責制，其他省市自治區并未明確規定二級院系的領導體制”[6]。在此種情況下，各個高校認識上深淺不一，實踐上多種多樣，大多數存在著“決策機制實施力度參差不齊；干部隊伍配合程度無法保障；領導體制具體指導薄弱”[7]等實際問題，造成了一些高校院系黨組織功能弱化渙散，決策機制和會議制度流于形式抑或黨政不分，黨政工作“一人負責”或“無人負責”等，把上級指導意見理解變形，實踐走樣的不良現象。

三是認識較模糊，學者研究不充分。一直以來，對于院系實行什么樣的領導體制，一般有系主任負責制；黨總支領導下院長負責制，院系黨政分工合作、共同負責；不必規定實行什么領導體制等三種看法。這些看法從不同的視角出發，各有理由，學者們圍繞這些看法，開展了一些研究， 但相對于校級領導體制的研究，對院系的研究還遠遠不夠，誠如孟彥等在研究中指出，首都高教研究在“諸如高校院系層面的管理和服務”等方面的“竟然無人涉足”[8]。鑒于此，我們有必要對院系的領導體制及其運行機制進行進一步梳理，明確改革方向，建立院系黨政共同負責制體制機制模型，探索其實現路徑。

二、 強化黨政共同負責制：院系領導體制改革的方向

強化高校院系黨政共同負責制，不僅有其歷史淵源，而且在合法性、科學性、現實性上也存在著其深層次的依據，是高校院系領導體制改革的方向。

(一) 黨政共同負責的合法性

院系實行黨政共同負責，是校級層面黨委領導下的校長負責制的延伸和支撐，是高校政治權力與行政權力在院系層面的內在要求。從政治權力來說，院系黨組織的政治權力來自于高校黨委政治權力的延伸，只有確保院系黨組織的政治核心地位，才能夯實高校黨委工作的基礎。從行政權力來說，院系組織行政權力一方面是由院系教師的學術權力“讓渡”而來，另一方面是由于大學科層制管理自上而下而來。校級層面通過黨委領導下的校長負責制實現了政治權力與行政權力的統一。而院系是高校的基層單位，沒有院系黨組織的領導，高校政治權力得不到體現，高校黨委領導就落不到實處；沒有院系行政領導，高校行政權力得不到體現，校長也就“無從負責”。所以，只有通過院系黨政“齊抓共管”“共同負責”的領導體制才能支撐起高校政治權力和行政權力的統一。

(二) 黨政共同負責的科學性

大學本質上是以知識傳承與創新為基礎的學術組織，院系是根據專業和學科——專門化的知識而形成教學科研組織。從宏觀視角看，院系組織存在的目的在于通過政治管理權、行政管理權、學術管理權的有效實施，保障高校組織完成組織使命。其處于高校管理體制中間層次，具有“管理幅度相對較小，工作十分具體”[9]等組織特征。從微觀視角看，院系組織還可以細分為黨組織和行政組織兩個組織，而且這兩個組織在組織目標上是一致的，在組織成員上是高度重疊的，工作內容上雖有區別但也是相互統一的。鑒于院系管理幅度較小、院系工作較為具體、院系兩個組織高度合一的組織屬性，只有黨政齊抓共管、黨政共同負責才能提升院系領導科學化水平，保證院系管理效能。

(三) 黨政共同負責的現實性

黨的十八大提出了“辦人民滿意教育”的總體要求，確立了2020年基本實現教育現代化的發展目標。十八屆三中、四中全會又作出了全面深化改革、全面依法治國的重要決定。袁貴仁部長在2015年全國教育工作會議上提出了“全面深化綜合改革，全面加強依法治教，加快推進教育現代化”[10]的要求。高校院系作為高校內部的基層單位，是高校綜合改革的重要內容，是實施依法治校的重點領域。在高等教育發展的新形勢下，當前高校大多把深化院系綜合改革、推進高校管理重心下移作為高校內部改革的重要突破口，高校院系自主權逐漸擴大，院系涉及的人事、財務、資產等重要事項不斷增加。與此相對，“高校內部管理構架存在校院兩級權責關系不對等、機構設置行政化、問責機制缺失、管理專業化程度低等問題”[11]。鑒于此，我們需要明確黨政共同負責制的地位，規范院系權力運行，強化院系權力監督，也只有在院系工作上實現“黨政共同決策、共同負責”，才能統籌好院系自主權擴大和加強院系領導監督二者的關系，為促進院系發展、實現依法治教提供基礎保障。

三、 院系黨政共同負責制的主要內容及其治理結構

黨政共同負責制作為高校領導體制改革的方向，需要進一步厘清其邏輯內涵和基本內容，探索與之相適應的院系內部治理結構，為構建系統化的院系領導管理制度體系奠定基礎。

(一) 黨政共同負責制的基本內涵

黨政共同負責制作為一種管理制度，其本質是通過院系黨政班子成員的集體領導來落實學校黨政的決定和實現院系內部管理。黨政共同負責制的邏輯內涵首先體現在院系黨政共同接受學校黨政的領導上，由于校級層面是校黨委領導和校長負責的“兩位一體”的領導體制，所以院系行政不僅要接受校行政領導，也必然要接受校黨委領導，院系黨組織不僅要接受校黨委領導，也要參與院系行政工作，從而保證和監督學校行政決策的落實。黨政共同負責制其次體現在院系黨組織和行政組織地位平等上，一個是院系的政治核心，一個是院系的行政中心，他們之間不是主次關系，而是平等關系，只是其工作側重點不同，黨組織著力于黨建和思想政治工作，行政組織著力于業務管理工作。黨政共同負責最后體現在落實學校決策、推進院系工作共同負責上。院系兩個組織在工作上是相輔相成的，“解決人的思想問題必須與其業務工作相結合，而做好業務工作也必須與做好思想工作相結合”[12]。

(二) 黨政共同負責制的主要內容

1. 集體領導： 黨政共同負責制決策形式。由于院系黨政組織各有其職責，因此各負其責是基礎，共同負責主要體現在重要事項的共同決策上。共同決策、集體領導也是院系黨組織參與行政工作的方式，所以建立院系黨政聯席會議制度是實施黨政共同負責制的保證。從院系黨政權力指向上看，需要由黨政聯席會議討論決定的重要工作和重要事項應該包括：本單位師生思想政治工作、師德師風及學風建設工作；發展規劃和年度計劃、年度總結；重要改革措施、重要規章制度；學科與專業(實驗室)建設、師資隊伍建設的重要舉措；人事調配、社會服務、對外合作交流事項；專業技術職務評聘，教師出國、進修、考核、獎懲；招生計劃、學生畢業、就業以及教育培養、管理中的重要事項；年度經費預算、發展基金及大額資金的使用、收入和分配方案；干部選拔任用與教育管理；重大突發性事件的防范與處理等。實現院系集體領導，院系黨政領導班子要有“院系工作是黨政的共同工作”的大局意識，相互溝通、相互配合、共同決策，為黨政共同負責制的有效實現提供基礎。

2. 民主集中： 黨政共同負責制議事方式。民主集中制是黨的根本組織原則，也是實現院系黨政共同負責的內在要求。民主著眼于決策的科學性，其目的在于防止決策失誤、提高決策質量，沒有廣泛的民主，就會影響決策科學化水平，甚至出現“家長制”“一言堂”現象；集中著眼于決策的有效性，其目的在于形成集中意見、提高決策效率，沒有正確的集中，就會影響到決策效率和決策的執行，甚至出現個人主義、自由主義現象。院系黨政聯席會堅持民主集中制的原則，首先要由院系黨政主要負責人共同商定議題，并根據聯席會議不同事項確定由黨組織負責人或行政負責人主持；其次在討論議題時，會議主持人要充分發揚民主，鼓勵黨政班子成員充分發表意見，以為形成正確的集中意見提供前提；最后在形成決定時，根據討論的情況，按照黨政班子全體成員“少數服從多數”的決策規則形成集中的決策意見。

3. 分工合作： 黨政共同負責制運行機制。分工合作是黨政共同負責制的保障，也是推進院系工作的基礎。分工與合作是相輔相成的，是院系工作有效管理的前提。沒有“分工”，院系工作的推進就沒有了責任主體，工作就會雜亂無章、推諉扯皮；沒有“合作”，院系班子成員只著眼于自己分管的領域，造成各自為政“分工分家”的情況，院系的工作同樣難以開展。院系黨政之間分工與合作，不僅體現在院系黨組織和行政組織的目標和職責上，也體現在具體工作的推進落實上。在落實黨委工作時，應由書記為主的黨組織成員來“主導”，行政組織成員來配合支持；在落實行政工作時，應由院長為主的行政班子成員來“主導”，黨組織成員來監督保障。這也就需要院系的黨政“一把手”要講黨性、顧大局，善于在不同事項上當好“主角”或“配角”，共同把學院工作做好，共同負好“責”。

(三) 黨政共同負責制下的院系內部治理結構

黨政共同負責制作為院系領導體制，必然要求有與之相適應的院系內部治理結構。黨政共同負責制下的院系治理結構可以分為兩個層次。第一層次是以院系黨政聯席會議為決策中心，一方面院系黨委和行政工作中的重大事項提交黨政聯席會議討論決策，另一方面黨政聯席會議討論決定的事項，由院系黨組織和行政組織按照黨政分工，牽頭負責執行落實。第二層次是圍繞院系黨政工作，一方面由院系黨組織具體領導院系教代會，團、學組織，通過其日常工作的開展，發揮其在院系工作中的民主管理和監督作用；另一方面由院系行政組織具體指導院系學術組織，通過其相對獨立的工作，發揮其在院系工作中教授治學的作用。因此，院系內部治理結構可以表述為如圖1所示。

圖1　院系內部治理結構

四、 院系黨政共同負責制的實現路徑

(一) 確立地位，規范院系工作

如前文所述，由于高校院系領導體制沒有統一規定，也缺少系統化的制度體系，在院系管理上存在著良莠不齊的現象。這種情況表明，實現院系“黨政共同負責、分工合作”，不能僅僅依靠院系領導干部的個人覺悟，還需要有體制架構、制度體系等保障。所以，落實好院系黨政共同負責制，首先要明確黨政共同負責制在院系工作中的地位。確立黨政共同負責制作為院系的領導體制，可以在兩個方面加以強化和明確：一是在從嚴治黨層面，可以考慮制定文件，確立黨政共同負責制在院系黨組織工作中的地位，規范院系黨組織工作，發揮黨組織政治核心和監督保障作用，為院系發展提供具體指導；二是在依法治校層面，可以考慮把黨政共同負責制寫入大學章程，并明確細化黨政共同負責制的內涵和運行機制，為院系工作的科學、規范開展提供基本遵循標準。

(二) 注重素質，合理配備院系領導班子

院系黨政共同負責制依靠院系領導班子的身體力行。配備好院系黨政領導班子，需要高校黨委的深思熟慮、精心安排。一是要注重綜合素質。院系干部的綜合素質，首先是要有較高的政治素質和思想素質，其次是學術能力和管理能力，要避免出現重學術能力而輕政治素質和管理能力的情況。二是要優化班子結構。院系是高校內部的基層單位，配好班子首先是要根據班子成員的年齡、學歷、專業、學術方向等因素，形成支撐學院發展的梯隊效應；其次是要根據綜合素質、個性特點和管理能力等因素，形成推進學院工作的互補效應。三是要配好兩個“一把手”。選配院系黨政主要負責人首先要堅持“德才兼備、以德為先”的選人用人原則，其次要考慮選配的兩個“一把手”能夠相互匹配、經常溝通，形成集體向上的領導力。四是要加強干部培養和交流。由于院系的學科屬性，院系干部大多會存在著學術能力強、管理能力不足的特點，這就要求高校黨委要重視院系干部的培養和交流，通過培訓、輪崗等措施，提升干部綜合素質和管理能力。

(三) 制度保障，構建系統化制度體系

落實好院系黨政共同負責制，需要系統化的制度保障。一是決策議事制度建設。加強黨政聯席會議制度建設，首先要根據院系的工作內容，明確院系黨政聯席會議的議事范圍；其次要高度重視議事程序等輔助性制度建設，對會議的召開周期、有效出席人數、表決方式、決議通過人數等技術性內容必須加以明確并嚴肅執行，從而保障黨政共同負責制在決策議事環節有章可循。二是學習制度建設。由于院系行政方面工作較多，認識上容易產生“重行政輕黨務”誤區，所以要通過院系領導班子學習制度建設，構建長效學習機制，提高班子成員對黨政共同負責制的共同認識。三是督辦制度建設。由于院系工作重在落實的特征，所以要建立黨政共同議決事項的督辦制度，強化院系決策的執行力，保障院系工作落到實處。

(四) 教授治學，加強學術權力參與決策

“教授治學”是大學精神的應有之義。院系作為高校的基層教學、科研單位，貫徹好院系黨政共同負責制，必須高度重視以教授為代表的學術權力在院系科學決策中的重要作用。加強院系學術權力參與決策，一是要在院系黨政聯席會議領導下成立由院系教授組成的學術組織，賦予院系學術組織學科規劃及發展、人才引進及職稱評聘、教學科研資源配置等方面的建議權，發揮其咨詢和審議功能；二是要支持學術組織在其職責范圍內獨立履行職責，并充分行使相應權力；三是要在黨政聯席會決策重要事項時，應根據會議的議題吸收院系學術組織成員列席會議，必要時經院系黨政主要負責人同意，賦予列席成員投票權，提升學術權力在重大決策中的“話語權”，按照“少數服從多數”的決策規則形成科學決策。

(五) 民主管理，發揮師生參與監督作用

院系是師生共同的組織，推進師生參與民主管理和民主監督，既是法律法規的明確要求，也是調動教職工積極性、提升院系管理水平的基礎。實現民主管理和民主監督，一是要重視師生在事業發展中的主人翁地位，通過重大決策征求意見、重大事項公示、院務信息公開等具體舉措，保障師生的參與權、知情權、監督權；二是要加強院系教代會建設，充分發揮院系教代會的作用，把院系教代會作為教職工參與學院民主決策、民主管理、民主監督的重要渠道，把工會作為聯系職工群眾的重要平臺，調動廣大教職工的積極性、主動性和創造性，切實維護教職工利益；三是要加強院系學生組織建設，充分發揮團(學)代會的作用，積極聽取學生對院系工作的意見建議，提高院系工作科學化水平。

(六) 強化督查，加強校黨委對院系工作的指導

制度的生命在于制度的執行，院系落實好黨政共同負責制，離不開學校黨委精心指導和監督檢查。高校一是要建立校領導聯系基層制度，形成校領導聯系基層院系的常態機制，對院系工作推進開展經常性的調研，對院系黨政領導班子開展經常性的教育和指導；二是要建立督查機制，校黨委應對院系落實黨政共同負責制情況進行監督和定期檢查，對于院系執行黨政共同負責制不良情況應及時掌握，適時糾偏，化解矛盾；三是要強化干部考核監督，當院系領導班子出現不和諧因素，黨政共同負責制落實不好，不利于學院事業發展時，校黨委要高度重視，認真研究，必要時依照黨紀、政紀嚴肅處理。

高校院系黨政共同負責制作為符合我國國情的院系領導體制，隨著高等教育綜合改革的不斷深入，應該明確地位并加以完善。貫徹落實好高校院系黨政共同負責制，必須在提高認識的基礎上，通過制度建設、干部隊伍建設，既要發揮黨政聯席會議對院系重大事項的決策作用，也要保證院系行政及其主要負責人在其職責范圍內獨立開展工作，保證院系學術組織、教代會、團(學)代會等組織在權力運行中的參與監督作用。通過學校層面的督查指導和責任追究，確保制度執行，促進院系各項事業發展。

參考文獻

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(責任編輯東彥)

doi:10.13316/j.cnki.jhem.20160614.004

收稿日期:2015-12-17

基金項目：南京工業大學校內自選課題(ZX14442070001)

作者簡介：劉運璽，講師，正科級秘書，從事高等教育管理研究。

中圖分類號：G647

文獻標志碼：A

文章編號：1673-8381(2016)04-0019-06

Realizing Path: The System of Responsibility Assumed by Both the Party and the Administration in Colleges from the Perspective of College Comprehensive Reform

LIUYunxi,CUIYihu

(Party’s Office, Nanjing University of Technology, Nanjing 211816, China)

Abstract:Faculty leadership system is an important part of modern university system. There are still some issues to be clarified and resolved in regard to faculty leadership structure and operation mechanism both in practice and awareness. In legitimate, scientific and realistic points of view, to strengthen the System of Responsibility Assumed by both the Party and the Administration (SRAPA) is the direction of faculty leadership system reform. The basic meaning of SRAPA is that faculty leadership carries out decisions of both the Party and the administration, and implement internal management. Its main contents include the decision-making in the form of collective leadership, discussion in both democratic and centralized ways, and the operation mechanism of both labor division and collaboration. Its internal governance structure can be divided into the two levels, one is the other is joint decision-making, division of labor on the Party’s and government’s part, the other is management and supervision on mass organizations’ part and consultation deliberation on the part of academic organizations. To implement SRAPA well, we need to build an effective path from such aspects as clarifying its position, equipping with good faculty leadership, forming a systematic insuring system, strengthening the participation of academic power, exerting the supervisory role of teachers and students, and strengthening supervision and guidance.

Key words:colleges and universities; system of responsibility assumed by both the Party and the administration; leadership system; operating mechanism; realizing path

崔益虎，教授，南京工業大學黨委常委、副校長，從事高等教育管理研究。

網絡出版時間: 2016-06-14

網絡出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160614.1604.008.html