中美農業大學治理結構比較研究

平思情

摘 要 大學治理結構對一流農業大學的建設有重要作用。德州農工大學作為著名的仍保留有“A&M”名稱的“贈地學院”，在農業科學領域具有顯著的優勢。德州農工大學和中國農業大學在治理結構上存在諸多差異，通過對二者內、外部治理結構的比較研究，獲得德州農工大學的治理經驗，為中國農業大學治理結構的改善提供路徑參考。

關鍵詞 治理結構 中美農業大學 比較研究

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A

A Comparative Study of the Governance Structure of American

and Chinese Agricultural University

——Take China Agricultural University and Texas A & M University as an example

PING Siqing

（College of Humanities and Development Studies， China Agricultural University， Beijing 100083）

Abstract Governance structure for the construction of a first-class University Agricultural University has an important role. Texas A & M University， known as the remains of "land grant colleges" "A & M" name in the field of science and agriculture has a significant advantage. Texas A & M University and the China Agricultural University， there are many differences in the governance structure， both through the comparative study of the external governance structure， governance experience to get Texas A & M University， to provide reference for the improvement of the path of China Agricultural University governance structure.

Key words governance structure； American and Chinese Agricultural University； comparative study

1862年，美國政府通過《莫里爾法案》，促進了“贈地學院”和州立大學的蓬勃發展。這些高等教育機構的興起，標志著美國現代高等教育制度形成并逐漸發展起來。早期由“贈地運動”產生的州立農工學院，大多數發展成為綜合性的大學，成為當今美國高等農業教育的主體。德州農工大學就是當時成立的“贈地學院”之一。它不僅擁有農、工學科的優勢，而且在會計學、教育和心理學等學科處于世界領先地位。德州農工大學作為全美一流的大學之一，在農業科學研究領域具有顯著的優勢，選取它作為案例。

1905年，京師大學堂農科大學成立，開啟了中國現代農業高等教育的先河。經過一百多年的發展，中國農業大學已經成為一所頗具特色的研究型大學，農學、生命科學、農業工程優勢明顯。中國農業大學是中國農業高等教育的起源地，是我國農業高校的典型代表，因而，選取它作為案例。

大學治理結構包含外部治理結構和內部治理結構兩個層面。本文將基于外部治理結構和內部治理結構兩個視角，比較分析中國農業大學和德州農工大學治理結構的差異，借鑒德州農工大學有益的治理經驗，為我國農業大學治理結構的改革與完善提供思路。

1 德州農工大學與中國農業大學的發展概況

1.1 德州農工大學發展概況

1862年，美國國會頒布了《莫里爾法案》，規定聯邦向各州提供土地，由出售土地獲得的款項，建立永久性基金，用于資助或維持至少一所學院，該學院主要課程必須按照各州議會所規定的方式，講授與農業和機械工藝有關的知識。①1866年11月，德克薩斯州議會決定根據《莫里爾法案》建立一所大學。建校時，學校名稱為“Agricultural and Mechanical College of Texas”（譯為德克薩斯農工學院）。第二次世界大戰后，學院的注冊學員人數激增。為了適應戰后大學的擴大化發展趨勢，1963年8月，德克薩斯州議會決定將學院更名為“Texas A&M University”（譯為德克薩斯農工大學，以下簡稱德州農工大學），并保留“A&M”作為代表學校過去的標志。

一直以來，德州農工大學的農科與工科都是最好的，始終保持領先優勢。近年來，德州農工大學的管理學科和商科迅速發展，教育學、建筑、心理學、經濟學等方面的研究也居于世界領先地位。由此，德州農工大學由農業大學逐步向綜合性大學發展，服務于國家需要的同時，也為地方經濟發展與社會建設做貢獻。

1.2 中國農業大學發展概況

中國農業大學的前身是京師大學堂農科大學，成立于1905年，中國的農業高等教育由此開啟。1995年9月，北京農業大學和北京農業工程大學合并，更名為中國農業大學。中國農業大學是教育部直屬，國家“211工程”和“985工程”重點建設的全國重點大學。經過一百多年的發展，中國農業大學由最初只有農學和農藝化學兩個學科，發展為包括農學、工學、理學、法學、文學、哲學等9大學科門類，設有14個學院的多學科的大學，農學、生命科學、農業工程優勢明顯。endprint

2 德州農工大學和中國農業大學外部治理結構比較

大學外部治理結構是指“大學利益相關者之間的權力關系和責任義務”，②主要包括大學與社會、政府、家庭之間的關系。

2.1 教育行政體制比較

教育行政體制是根據中央政府、地方政府、利益集團在教育管理上的權限來劃分的，是指“一個國家的教育行政組織系統”，主要“由教育行政組織機構的設置、各級教育行政機構的隸屬關系及相互間的職權劃分等構成”。③根據教育行政權力的劃分和行使方式看，美國的高等教育行政體制屬于分權制，中國的高等教育行政體制屬于集權制。

美國獨立之初，聯邦憲法并沒有對聯邦的教育權力進行闡述，但聯邦憲法第十修正案規定，憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權力，分別由各州或由人民保留。因此，美國的教育行政權力集中在各州手中。聯邦政府不直接管理高等教育，教育部對高等教育的調控主要體現在三個方面：分配政府給予的補助性經費，收集和公布高等教育信息，組織高等教育研究。德克薩斯州對德州農工大學有直接的領導權，主要通過財政資助與預算、立法、專業評估等途徑對德州農工大學進行管理。

我國現行的教育行政體制是集權制，具有黨的領導、中央統一領導下的分級管理的特征。④中央政府負責宏觀管理和重大決策，并直接管理100所左右大學。中央教育管理機構掌握著高等教育的決策權。教育部是中央一級的教育行政機關，通過高等教育政策制定、國家文憑的授予制度、高校招生專業與名額分配、經費、協調高校科研工作等途徑，管理著高等教育的方方面面。作為教育部直屬的“211”和“985”高校，中國農業大學受教育部的直接管理。

2.2 教育行政組織與職能比較

美國高等教育分權管理的特征非常明顯，在聯邦政府沒有設立高等教育部，高等教育事務由州政府及地方政府分散管理。聯邦教育部設有管理高等教育事務的辦公室。⑤對于德州農工大學，聯邦政府不直接參與管理，但通過美國航空局（NASA）、國家衛生研究院、國家科學基金會（NSF）、美國海軍研究部等部門與它的合作，間接干預其發展；通過資助計劃，支持其科學及工程的教育研究，實現政府與學校的科研合作。進入20世紀90年代后，美國聯邦政府再次修訂了《高等教育法》，提出重視對高校的鑒定和評估工作，加強對高校宏觀調控和監督。因而，對德州農工大學，聯邦政府起著宏觀調控和監督的作用，德克薩斯州擁有直接管理它的權力與職責。德克薩斯州的教育管理權比其他大部分州更分散，原因之一是州議會直接向院校撥款，而不通過撥款機構或大學系統。德克薩斯呼吁加強高等教育協調委員會的協調權威性，要求高等教育協調委員會及其工作人員在州議會向院校撥款方面予以合作。德州農工大學與聯邦政府和州政府的合作，使得其成為集“贈地學院”、“贈海學院”、“贈空學院”三個特殊身份的大學。

從教育行政組織上講，中國在中央政府一級設立教育部，地方在省、市、縣、鄉鎮四級分設教育廳、局、科、室（組）等。中國農業大學是教育部直屬的“211”和“985”高校，受教育部的直接管理。教育部設有高等教育司，高等教育司下設直屬高校工作辦公室，負責指導直屬高校制定發展戰略規劃、負責直屬高校年度事業發展統計信息有關綜合工作等。另外，教育部還設有政策法規司、綜合改革司、人事司等機構，承擔著對直屬高校傳播政策法規、落實教育體制改革、領導干部的考核培訓等工作。

3 德州農工大學和中國農業大學內部治理結構比較

大學內部治理結構一般認為是學校三大權力關系的建構，包括黨委或董事會的責任，校長的行政權力和教授的學術權威。兩所大學的內部治理結構都采用校長負責制，但校長負責制的內容存在較大差距，大學利益相關者的利益體現也存在較大偏差。德州農工大學的內部治理結構是董事會領導下的校長負責制，是金錢支配型，關注的是校外利益集團的利益。中國農業大學的內部治理結構是黨委領導下的校長負責制，是政權支配型，關注的是黨的利益，“以‘中國共產黨始終是最廣大人民根本利益的代表來間接地表達其他利益相關者的利益訴求”。⑥

3.1 法人地位

作為大學的主要出資者，董事會是德州農工大學的最高權力機構，也是大學的法人機關。董事會主席是德州農工大學的法人代表。除了法院和議會，沒有任何團體能對董事會的決策提出合法性挑戰。董事會的成員主要來自校外，由政府官員、社會名流、企業家等組成，權限來自立法規定和州的特許，承擔監督管理和為學校的教育計劃和發展規劃設定政策方向、確保本科生和研究生教育的質量、為造福德克薩斯州和國家積極開展學術研究和技術創新、構建為德克薩斯州及其外延進行公共服務的系統、支持國家立法和高等教育領導制度以定位德州農工大學在全國中的地位等職責。

1998年，我國的《高等教育法》頒布實施，規定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格”。中國農業大學作為事業法人單位，其所有權屬于人民，由政府——國家教育部代理行使所有權和管理權，政府將具體辦學權委托給中國農業大學。中國農業大學是一個社會組織，具有委托代理關系，校長是學校的法人代表。

3.2 決策機制

德州農工大學的決策機制由三部分構成：以董事會為核心的學校行政中心，由教授代表、學生代表、學生會構成的代表團體，其他社會力量（包括校外利益集團、私人企業、合作單位等）。大學的重大決策一般是由董事會做出，董事會的決策會受到社會利益集團、企業等的影響，以校長為核心的校長辦公室是決策的具體執行組織。

中國農業大學的決策機制有三重權力構成：以黨委為核心的政治權力，以校長為核心的行政權力，以教授為核心的學術權威。黨委擁有的政治權力是決策權，起著指導與監督的作用；行政權力是執行權，處理學校的行政事務；學術權力為咨詢權，但實際中沒有發揮教授群體的實質作用，只是形式上的權力。

3.3 組織結構

德州農工大學是以學校行政部門為主體，學生代表、院系代表、學生會等代表團體參與，州教育局、私人企業、利益集團等其他社會力量影響的多元主體的民主治理模式。學校行政機構包括Texas A&M System Board of Regents（董事會）、Texas A&M System Chancellor（校長）、Office of the President（校長辦公室）、Office of the Provost and Executive Vice President for Academic Affairs（教務長辦公室和學術事務執行副校長）、Vice President and Executive Staff（副校長和行政人員）。⑦在董事會的領導下，以校長為核心，由校長、教務長、副校長、副教務長等組成學校高級管理團隊，下設各職能部門，負責執行有關學校行政管理的具體事務。校長的作用主要體現在籌劃調用校外資源、實施校內各項改革、發展學術自由這三種力量的交叉點上，并盡量維護這三者之間的動態平衡。由系構成的學院承擔著一定的處理院系行政事務的職能。系負責處理有關學生的具體行政事宜，比學院承擔的職責更多。endprint

中國農業大學實行的是黨委領導下的校長負責制，這種結構是黨的領導在高校的實現形式，是具有中國特色的現代大學管理體制。中國農業大學的內部治理結構表現為黨務和行政管理系統分別由黨委書記和校長牽頭，形成雙子科層組織系統。它的特點表現為：第一，黨委是高校的領導核心，統一領導學校，協調各方；第二，校長是學校的法人代表，在黨委的領導下，行使行政職權，負責學校的教學、科研及各方面的行政管理工作。學院是擁有財權、人權、教育權的實體層，承擔教學、行政、科研等職能，是中國農業大學具體的行政事務、教學事務、科研事務的實際執行者，承擔著比系更多的工作。

4 德州農工大學對中國農業大學完善治理結構的啟示

結合中國農業大學的特色，借鑒德州農工大學的治理經驗，可以為中國農業大學完善治理結構的實踐提供路徑參考。

4.1 德州農工大學治理結構的經驗

4.1.1 學術與行政分離

德州農工大學的學術與行政權力的關系特點是：學術、行政各司其職，權責范圍明確。董事會依據社會和經濟的發展變化，總體把握學校的發展方向和脈絡，制定學校的發展規劃、控制經費。校長作為行政長官，負責貫徹執行董事會的意志并協調學校各方的行政工作。校長與副校長組成的管理團隊下屬的行政職能部門，負責處理學校各項專門具體的行政事務。而以教授為主體的全體教師理事會和負責學術事務的教務長與執行校長辦公室，掌握著學校的學術權力。行政和學術這兩種權力在各自的職責范圍內都充分發揮各自的職能。

4.1.2 教授是大學的核心力量

在德州農工大學，由教師組成的全體教師理事會（Faculty Senate）負責處理課程與教導方面的所有政策，與學生入學、畢業、留級、獎學金、榮譽等有關的學業標準，對教師的雇用、留用、聘期、晉升、評估。全體教師理事會（Faculty Senate）直接向校長匯報，并在整體教育政策和計劃、影響大學發展和資源使用的政策、行政管理人員選用和評估的政策與程序等方面享有建議權。因此，德州農工大學的教師能充分參與到學校的學術事務和行政事務中，在學術事務和行政事務中都具有一定的話語權。

4.2 中國農業大學完善治理結構的路徑

4.2.1 提高大學自治能力

大學自治是指大學自己決定和管理自己的事情，包括兩個方面的權力：一是大學行政管理自治，二是大學的學術自由。包括中國農業大學在內的我國大學內部治理中，普遍存在著權力結構失衡的問題：政府的政治權力直接介入大學內部治理，大學學術權力沒有充分發揮作用。因而，大學要提高自治能力，必須要平衡行政權力和學術權力，明確雙方權責，使得學術權力真正發揮作用。

4.2.2 提升教師話語權，強化教師的學術權力

盡管中國農業大學的治理結構包括三重權力，實際上，教師的話語權沒有得到充分的重視，教師在學校治理中僅具有形式上的權力。在行政事務處理中，教師沒有充分的參與權，僅有少部分教授參與到學校治理中。中國農業大學應該通過強化學位委員會的權力、充分發揮校工會作用，切實賦予教師話語權，增強教師的民主權力，從而激勵教師參與到學校治理中來。

注釋

① 李素敏.美國贈地學院發展研究[M].保定：河北大學出版社，2004：50-51.

② 嚴文清.中國大學治理結構研究[M].北京：人民出版社，2011：10.

③ 陳孝彬，高洪源.教育管理學[M].北京：北京師范大學出版集團，2012：71.

④ 陳孝彬，高洪源.教育管理學[M].北京：北京師范大學出版集團，2012：75-76.

⑤ 沈紅.美國研究型大學形成與發展[M].武漢：華中科技大學出版社，1999：155.

⑥ 嚴文清.中國大學治理結構研究[M].北京：人民出版社，2011：3.

⑦ About Texas A&M University[EB/OL].http：//www.tamu.edu/about/index.html.endprint