招標投標制度在建筑市場中的應用及對策研究

萬愛國

（洛陽市建設工程項目招標投標管理辦公室，河南洛陽471000）

1 招標投標制度的確立及逐步完善

我國從20世紀80年代初開始在建設工程領域引入招標投標制度。2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》實施，標志著我國正式確立了招標投標的法律制度。其后，國務院及有關部門陸續(xù)頒布了一系列招標投標方面的規(guī)定，地方人民政府及有關部門也結(jié)合本地的特點和需要，相繼制定了招標投標方面的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，使我國的招標投標法律制度逐步完善，形成了覆蓋全國各領域、各層級的招標投標法律法規(guī)與政策體系。尤其是自2012年2月1日起施行的《中華人民共和國招標投標法實施條例》，在中華人民共和國招投標史上具有里程碑式的意義，它是落實中央部署、推動工程建設領域反腐敗長效機制建設的一項重要任務，是解決招標投標領域突出問題、促進公平競爭、預防和懲治腐敗的一項重要舉措。其重大意義有四：有利于促進招標投標規(guī)則的完善和統(tǒng)一，是增強招標投標法律制度可操作性的需要；有利于完善招標投標制度的操作性和約束力，是促進招標投標市場規(guī)則統(tǒng)一的需要；有利于加強招標投標監(jiān)督管理，是進一步改進招標投標行政監(jiān)督體制的需要；有利于引導招標投標行業(yè)的誠信發(fā)展，強化行業(yè)自律，是滿足招標投標行業(yè)規(guī)范發(fā)展的需要。

2 招標投標制度在建筑市場中的作用

招投標制度對工程建設的積極意義可以概括為以下幾點：

2.1 有利于提高工程建設質(zhì)量，提升工程建設成果

引入招投標制度后，項目法人的質(zhì)量意識、成果意識將進一步提高。準備競標的項目法人將認真開展審前調(diào)查，精心準備質(zhì)量較高的競標方案，最終通過招投標選出優(yōu)秀的工程建設實施方案。投標人中標后還可借鑒其他方案，取長補短，進一步完善方案。另外，由于在競標方案中，對工程質(zhì)量、工程成果等作出了明確的承諾，中標者在建設過程中必須突出重點，保證工程質(zhì)量，實現(xiàn)工程成果的最大化。

2.2 有利于選出更優(yōu)秀的工程建設項目法人

我們傳統(tǒng)的做法是通過行政手段指令式的安排某某人，這樣不能保證安排的項目就是最合適擔當且能夠擔當?shù)娜诉x。而通過在工程建設中實施招投標制度，理論上可以通過競爭的方式擇優(yōu)選出項目法人。

2.3 有利于降低工程成本

工程建設項目通過競爭性招標投標，往往使工程成本顯著降低，而這種成本降低，主要是靠施工單位提高勞動生產(chǎn)率和加強管理來獲得的；至于工程質(zhì)量和建設工期，由于有合同文件的約束，業(yè)主和監(jiān)理單位執(zhí)行監(jiān)督檢查，并不因成本的降低而受影響。

2.4 有利于促使施工單位不斷提高自己

采用招標投標制后，施工單位作為承包人，加入了競爭行列。為了在競爭中取勝并求得發(fā)展，他將要不斷地努力改善經(jīng)營管理，提高技術(shù)人員素質(zhì)，提高勞動生產(chǎn)率，重視經(jīng)濟效益。通過這些努力，將不斷提高施工單位的經(jīng)濟技術(shù)實力。在工程建設中實施招投標制度有利于使工程建設納入經(jīng)濟合同法的管理范疇。在實行招標投標制過程中，工程項目受經(jīng)濟合同法的指導和約束。工程建設中所有問題的解決，都有明確的、具有法律效力的合同文件約束，從而使工程建設項目按經(jīng)濟合同法辦事，減少了許多扯皮和糾紛。

3 招標投標制度現(xiàn)階段存在的主要問題

3.1 領導干部行政干預，“權(quán)力標”及“關系標”太多

一些地方政府的領導人獨斷專行，無視國家法律法規(guī)，嚴重違反《招標投標法》，在招投標工作中違反操作程序，一手包攬整個工程，混淆招標主體。在招投標過程中，比誰的權(quán)力大，就安排誰中標，于是施工單位就多方找關系，看誰找的“關系硬”，誰中標的機會就越大。產(chǎn)生一系列的“權(quán)力標”、“關系標”。招投標也只是流于形式走過場。

3.2 缺乏有效監(jiān)督機構(gòu)和管理體制

現(xiàn)行的招投標監(jiān)督體制為各部門分散的管理體制，招標監(jiān)管與執(zhí)法分別為建設、水利、交通、民航、鐵道、信息產(chǎn)業(yè)等各主管部門負責。各有關部門既對本行業(yè)招投標活動進行管理，又實施具體監(jiān)督，有的還是招標項目的實施人，有的是招標代理機構(gòu)的上級等等。這種錯綜復雜、層次不清、經(jīng)濟關系不明的監(jiān)督體制，必然帶來監(jiān)督部門的缺失與監(jiān)管工作的不到位。主要問題有二：一是缺乏一個綜合監(jiān)管執(zhí)法主體；二是考慮關聯(lián)交易不夠。

3.3 社會法律意識不強，建筑市場行為欠規(guī)范

《招標投標法》的頒布實施，以及一些招投標管理規(guī)定陸續(xù)出臺，全社會對招投標的工作的認識有所提高，但建設單位由于受到“利益驅(qū)動”或“創(chuàng)工作政績”需要的影響，在一定程度上忽視了法律約束，造成招投標行為不規(guī)范，這種現(xiàn)象比較嚴重。建設單位集中反映在選擇施工隊伍、確定招標方式、過分要求縮短工期以及招標領導小組主導招標工作等問題上。近幾年來，一些工程急于開工，建設單位在施工圖沒有出齊的情況下提前招標，特別是一些急事快辦工程采用了方案招標方式，這種招標方式雖然提前了工程竣工時問，但違反基本建設程序，遺留了諸多問題，比如，工程造價難以控制，竣工決算糾紛較多等。

3.4 招投標中“圍標”與“陪標”現(xiàn)象嚴重

圍標行為嚴重違反了招投標公平、公正、擇優(yōu)的原則，擾亂了建筑市場的秩序，使得業(yè)主方遭受不必要的損失。主要表現(xiàn)為：一是圍標人聯(lián)合多個承包商哄抬行業(yè)價格提高報價進行合謀圍標，二是承包商掛靠多家施工企業(yè)進行圍標。在招投標過程中，一些沒有資質(zhì)的個人或資質(zhì)較低的單位為了提高中標機會，設法掛靠多家資質(zhì)較高的施工企業(yè)參與投標，并做各份不同或雷同的投標書，以各個施工企業(yè)的名義進行投標承攬工程任務。對于一個標的，表面上投標主體是不同的施工企業(yè)，各份投標書的內(nèi)容和形式也不同，但真正的投標者都是同一個老板。一些競爭力不強或虧損企業(yè)迫于生計，在一定利益驅(qū)動下會選擇陪標。

3.5 評標辦法設置不合理，評標過程人為因素干涉明顯

評標辦法是招標文件中的重要內(nèi)容，招投標工作是否公開、公平、公正，關鍵要看評標工作和制訂的評標辦法是否客觀、公正、科學。目前評標辦法欠科學合理，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟標評標設置上，目前在定額計價模式向工程量清單計價模式過渡時期，很多地區(qū)推出最高限價或攔標價等招標辦法，各投標單位為經(jīng)濟標得高分，都靠近招標文件規(guī)定的最大下浮比例報價，使得經(jīng)濟標拉不開距離。技術(shù)標上評委在評標過程中，打“人情分”現(xiàn)象時有發(fā)生，造成評標存在人為因素，沒有充分體現(xiàn)公正、公平的原則。

3.6 行賄受賄等腐敗現(xiàn)象和經(jīng)濟犯罪案件仍時有發(fā)生

業(yè)主招標行為有法不依，逃避監(jiān)督的問題還很嚴重。突出表現(xiàn)在規(guī)避招標、虛假招標、量身定做和明招暗定等方面。有的將依法必須招標的工程項目化整為零或者分段實施，使之達不到法定的招標工程規(guī)模標準；有的只對部分工程，如主體結(jié)構(gòu)進行招標，而裝飾裝修、環(huán)境工程等則直接發(fā)包；有的將依法必須招標的工程，違規(guī)變成邀請招標甚至不招標；有的在招標投標活動中弄虛作假，與投標人或招標代理機構(gòu)相互串通，掩人耳目，搞明招暗定；有的以不合理條件限制或者排斥某些潛在投標人，對他們投標實行歧視性政策；有的與中標人不按照招標文件以及中標人的投標文件訂立合同，私下簽訂背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，搞“陰陽合同”。

4 建議采取的對策及措施

4.1 增強法律意識，堅決糾正和嚴厲查處不規(guī)范招投標行為

各相關單位要加強對《招標投標法》、《招標投標法實施條例》等法律法規(guī)的學習，努力提高整體素質(zhì)，增強法律意識，增強責任感，牢固樹立“百年大計，質(zhì)量第一”和依法招投標的思想。要堅決糾正和嚴厲查處不規(guī)范招投標行為，主要糾正和查處以下十一種行為：一是擅自發(fā)包工程或采取化整為零等方式規(guī)避招標的行為；二是將公開招標變?yōu)檠堈袠恕⑸踔良僬袠嘶蛟谡袠送稑嘶顒又信撟骷佟ⅰ鞍迪洳僮鳌钡男袨椋蝗寝D(zhuǎn)包、掛靠、違法分包等行為；四是無證或越級超范圍承接工程任務的行為；五是出借、出租資質(zhì)證書和營業(yè)執(zhí)照的行為；六是不按規(guī)定進入市場招標的行為；七是地方保護和行業(yè)壟斷行為；八是中介機構(gòu)不獨立公正地依法從事建筑活動、招標代理機構(gòu)泄露標底或在招標中弄虛作假行為；九是行政主管部門及所屬管理機構(gòu)不依法行政，不嚴格執(zhí)法的行為；十是招標監(jiān)督機構(gòu)和有形建筑市場工作人員非法干涉工程招投標行為；十一是領導干部干預工程發(fā)包、貪污受賄、以權(quán)謀私的行為。

4.2 推行電子招標制度

電子招標的突出優(yōu)點體現(xiàn)在以下幾個方面：①大大提高工作效率。由于全部招標工作都在網(wǎng)上進行，除現(xiàn)場勘察之外的工作用互聯(lián)網(wǎng)進行適時信息溝通，大大提高了工作效率；②大幅降低工作成本。以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的電子招標系統(tǒng)的全部信息溝通工作都是在互聯(lián)網(wǎng)上進行的，最大限度地減少了面對面溝通，為買賣雙方節(jié)省了大量的開支；③提高了招標工作的透明度。通過互聯(lián)網(wǎng)及時發(fā)布信息、進行投標資格預審、投標文件遞交、評標、定標，不僅能夠在較大程度上防止信息不對稱”問題產(chǎn)生的桌下交易，還能在很大程度上預防暗箱操作等不規(guī)范行為；④及時準確的檔案管理。所有的信息溝通都是以圖文的形式通過互聯(lián)網(wǎng)服務器數(shù)據(jù)庫傳遞，便于及時準確地對所有文件進行整理歸檔，保證信息的完整性。

4.3 提高招投標工作的透明度，加大違規(guī)處罰力度

提高招標過程的透明度，減少暗箱操作和加強監(jiān)督是防患于未然的一個有效措施。紀檢和監(jiān)察部門要對各招標中心進行協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督；對于不進行招標、虛假招標或變公開招標為邀請招標的項目實行專項審查。設立舉報箱，公布舉報電話，對有圍標行為的招標工程進行揭發(fā)，對舉報者加以保護和給予獎勵。加大違規(guī)處罰力度，懲處必須具有威懾力，對玩忽職守，弄虛作假、暗箱操作、分包轉(zhuǎn)包、領導干部干預招投標、違反規(guī)定評標等違紀違規(guī)行為的單位和個人，要給予嚴厲的經(jīng)濟懲罰和黨紀政紀處分。構(gòu)成犯罪的，要移交司法機關追究刑事責任。

工程招投標已經(jīng)成為推進現(xiàn)代化建筑市場體系建設的重要手段，探索適合中國國情的招投標制度，進一步健全制度、完善機制、強化監(jiān)督、規(guī)范行為，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，凈化建筑市場環(huán)境，促進社會經(jīng)濟健康發(fā)展。