招標(biāo)投標(biāo)制度在建筑市場(chǎng)中的應(yīng)用及對(duì)策研究

萬(wàn)愛國(guó)

（洛陽(yáng)市建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室，河南洛陽(yáng)471000）

1 招標(biāo)投標(biāo)制度的確立及逐步完善

我國(guó)從20世紀(jì)80年代初開始在建設(shè)工程領(lǐng)域引入招標(biāo)投標(biāo)制度。2000年1月1日《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)正式確立了招標(biāo)投標(biāo)的法律制度。其后，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門陸續(xù)頒布了一系列招標(biāo)投標(biāo)方面的規(guī)定，地方人民政府及有關(guān)部門也結(jié)合本地的特點(diǎn)和需要，相繼制定了招標(biāo)投標(biāo)方面的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，使我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)法律制度逐步完善，形成了覆蓋全國(guó)各領(lǐng)域、各層級(jí)的招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)與政策體系。尤其是自2012年2月1日起施行的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，在中華人民共和國(guó)招投標(biāo)史上具有里程碑式的意義，它是落實(shí)中央部署、推動(dòng)工程建設(shè)領(lǐng)域反腐敗長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，是解決招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域突出問(wèn)題、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、預(yù)防和懲治腐敗的一項(xiàng)重要舉措。其重大意義有四：有利于促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則的完善和統(tǒng)一，是增強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)法律制度可操作性的需要；有利于完善招標(biāo)投標(biāo)制度的操作性和約束力，是促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)規(guī)則統(tǒng)一的需要；有利于加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理，是進(jìn)一步改進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制的需要；有利于引導(dǎo)招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的誠(chéng)信發(fā)展，強(qiáng)化行業(yè)自律，是滿足招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)規(guī)范發(fā)展的需要。

2 招標(biāo)投標(biāo)制度在建筑市場(chǎng)中的作用

招投標(biāo)制度對(duì)工程建設(shè)的積極意義可以概括為以下幾點(diǎn)：

2.1 有利于提高工程建設(shè)質(zhì)量，提升工程建設(shè)成果

引入招投標(biāo)制度后，項(xiàng)目法人的質(zhì)量意識(shí)、成果意識(shí)將進(jìn)一步提高。準(zhǔn)備競(jìng)標(biāo)的項(xiàng)目法人將認(rèn)真開展審前調(diào)查，精心準(zhǔn)備質(zhì)量較高的競(jìng)標(biāo)方案，最終通過(guò)招投標(biāo)選出優(yōu)秀的工程建設(shè)實(shí)施方案。投標(biāo)人中標(biāo)后還可借鑒其他方案，取長(zhǎng)補(bǔ)短，進(jìn)一步完善方案。另外，由于在競(jìng)標(biāo)方案中，對(duì)工程質(zhì)量、工程成果等作出了明確的承諾，中標(biāo)者在建設(shè)過(guò)程中必須突出重點(diǎn)，保證工程質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)工程成果的最大化。

2.2 有利于選出更優(yōu)秀的工程建設(shè)項(xiàng)目法人

我們傳統(tǒng)的做法是通過(guò)行政手段指令式的安排某某人，這樣不能保證安排的項(xiàng)目就是最合適擔(dān)當(dāng)且能夠擔(dān)當(dāng)?shù)娜诉x。而通過(guò)在工程建設(shè)中實(shí)施招投標(biāo)制度，理論上可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式擇優(yōu)選出項(xiàng)目法人。

2.3 有利于降低工程成本

工程建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)投標(biāo)，往往使工程成本顯著降低，而這種成本降低，主要是靠施工單位提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和加強(qiáng)管理來(lái)獲得的；至于工程質(zhì)量和建設(shè)工期，由于有合同文件的約束，業(yè)主和監(jiān)理單位執(zhí)行監(jiān)督檢查，并不因成本的降低而受影響。

2.4 有利于促使施工單位不斷提高自己

采用招標(biāo)投標(biāo)制后，施工單位作為承包人，加入了競(jìng)爭(zhēng)行列。為了在競(jìng)爭(zhēng)中取勝并求得發(fā)展，他將要不斷地努力改善經(jīng)營(yíng)管理，提高技術(shù)人員素質(zhì)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，重視經(jīng)濟(jì)效益。通過(guò)這些努力，將不斷提高施工單位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力。在工程建設(shè)中實(shí)施招投標(biāo)制度有利于使工程建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)合同法的管理范疇。在實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制過(guò)程中，工程項(xiàng)目受經(jīng)濟(jì)合同法的指導(dǎo)和約束。工程建設(shè)中所有問(wèn)題的解決，都有明確的、具有法律效力的合同文件約束，從而使工程建設(shè)項(xiàng)目按經(jīng)濟(jì)合同法辦事，減少了許多扯皮和糾紛。

3 招標(biāo)投標(biāo)制度現(xiàn)階段存在的主要問(wèn)題

3.1 領(lǐng)導(dǎo)干部行政干預(yù)，“權(quán)力標(biāo)”及“關(guān)系標(biāo)”太多

一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)斷專行，無(wú)視國(guó)家法律法規(guī)，嚴(yán)重違反《招標(biāo)投標(biāo)法》，在招投標(biāo)工作中違反操作程序，一手包攬整個(gè)工程，混淆招標(biāo)主體。在招投標(biāo)過(guò)程中，比誰(shuí)的權(quán)力大，就安排誰(shuí)中標(biāo)，于是施工單位就多方找關(guān)系，看誰(shuí)找的“關(guān)系硬”，誰(shuí)中標(biāo)的機(jī)會(huì)就越大。產(chǎn)生一系列的“權(quán)力標(biāo)”、“關(guān)系標(biāo)”。招投標(biāo)也只是流于形式走過(guò)場(chǎng)。

3.2 缺乏有效監(jiān)督機(jī)構(gòu)和管理體制

現(xiàn)行的招投標(biāo)監(jiān)督體制為各部門分散的管理體制，招標(biāo)監(jiān)管與執(zhí)法分別為建設(shè)、水利、交通、民航、鐵道、信息產(chǎn)業(yè)等各主管部門負(fù)責(zé)。各有關(guān)部門既對(duì)本行業(yè)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行管理，又實(shí)施具體監(jiān)督，有的還是招標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)施人，有的是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的上級(jí)等等。這種錯(cuò)綜復(fù)雜、層次不清、經(jīng)濟(jì)關(guān)系不明的監(jiān)督體制，必然帶來(lái)監(jiān)督部門的缺失與監(jiān)管工作的不到位。主要問(wèn)題有二：一是缺乏一個(gè)綜合監(jiān)管執(zhí)法主體；二是考慮關(guān)聯(lián)交易不夠。

3.3 社會(huì)法律意識(shí)不強(qiáng)，建筑市場(chǎng)行為欠規(guī)范

《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布實(shí)施，以及一些招投標(biāo)管理規(guī)定陸續(xù)出臺(tái)，全社會(huì)對(duì)招投標(biāo)的工作的認(rèn)識(shí)有所提高，但建設(shè)單位由于受到“利益驅(qū)動(dòng)”或“創(chuàng)工作政績(jī)”需要的影響，在一定程度上忽視了法律約束，造成招投標(biāo)行為不規(guī)范，這種現(xiàn)象比較嚴(yán)重。建設(shè)單位集中反映在選擇施工隊(duì)伍、確定招標(biāo)方式、過(guò)分要求縮短工期以及招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)招標(biāo)工作等問(wèn)題上。近幾年來(lái)，一些工程急于開工，建設(shè)單位在施工圖沒(méi)有出齊的情況下提前招標(biāo)，特別是一些急事快辦工程采用了方案招標(biāo)方式，這種招標(biāo)方式雖然提前了工程竣工時(shí)問(wèn)，但違反基本建設(shè)程序，遺留了諸多問(wèn)題，比如，工程造價(jià)難以控制，竣工決算糾紛較多等。

3.4 招投標(biāo)中“圍標(biāo)”與“陪標(biāo)”現(xiàn)象嚴(yán)重

圍標(biāo)行為嚴(yán)重違反了招投標(biāo)公平、公正、擇優(yōu)的原則，擾亂了建筑市場(chǎng)的秩序，使得業(yè)主方遭受不必要的損失。主要表現(xiàn)為：一是圍標(biāo)人聯(lián)合多個(gè)承包商哄抬行業(yè)價(jià)格提高報(bào)價(jià)進(jìn)行合謀圍標(biāo)，二是承包商掛靠多家施工企業(yè)進(jìn)行圍標(biāo)。在招投標(biāo)過(guò)程中，一些沒(méi)有資質(zhì)的個(gè)人或資質(zhì)較低的單位為了提高中標(biāo)機(jī)會(huì)，設(shè)法掛靠多家資質(zhì)較高的施工企業(yè)參與投標(biāo)，并做各份不同或雷同的投標(biāo)書，以各個(gè)施工企業(yè)的名義進(jìn)行投標(biāo)承攬工程任務(wù)。對(duì)于一個(gè)標(biāo)的，表面上投標(biāo)主體是不同的施工企業(yè)，各份投標(biāo)書的內(nèi)容和形式也不同，但真正的投標(biāo)者都是同一個(gè)老板。一些競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)或虧損企業(yè)迫于生計(jì)，在一定利益驅(qū)動(dòng)下會(huì)選擇陪標(biāo)。

3.5 評(píng)標(biāo)辦法設(shè)置不合理，評(píng)標(biāo)過(guò)程人為因素干涉明顯

評(píng)標(biāo)辦法是招標(biāo)文件中的重要內(nèi)容，招投標(biāo)工作是否公開、公平、公正，關(guān)鍵要看評(píng)標(biāo)工作和制訂的評(píng)標(biāo)辦法是否客觀、公正、科學(xué)。目前評(píng)標(biāo)辦法欠科學(xué)合理，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)標(biāo)評(píng)標(biāo)設(shè)置上，目前在定額計(jì)價(jià)模式向工程量清單計(jì)價(jià)模式過(guò)渡時(shí)期，很多地區(qū)推出最高限價(jià)或攔標(biāo)價(jià)等招標(biāo)辦法，各投標(biāo)單位為經(jīng)濟(jì)標(biāo)得高分，都靠近招標(biāo)文件規(guī)定的最大下浮比例報(bào)價(jià)，使得經(jīng)濟(jì)標(biāo)拉不開距離。技術(shù)標(biāo)上評(píng)委在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，打“人情分”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成評(píng)標(biāo)存在人為因素，沒(méi)有充分體現(xiàn)公正、公平的原則。

3.6 行賄受賄等腐敗現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)犯罪案件仍時(shí)有發(fā)生

業(yè)主招標(biāo)行為有法不依，逃避監(jiān)督的問(wèn)題還很嚴(yán)重。突出表現(xiàn)在規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、量身定做和明招暗定等方面。有的將依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目化整為零或者分段實(shí)施，使之達(dá)不到法定的招標(biāo)工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)；有的只對(duì)部分工程，如主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)，而裝飾裝修、環(huán)境工程等則直接發(fā)包；有的將依法必須招標(biāo)的工程，違規(guī)變成邀請(qǐng)招標(biāo)甚至不招標(biāo)；有的在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中弄虛作假，與投標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)相互串通，掩人耳目，搞明招暗定；有的以不合理?xiàng)l件限制或者排斥某些潛在投標(biāo)人，對(duì)他們投標(biāo)實(shí)行歧視性政策；有的與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件以及中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同，私下簽訂背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，搞“陰陽(yáng)合同”。

4 建議采取的對(duì)策及措施

4.1 增強(qiáng)法律意識(shí)，堅(jiān)決糾正和嚴(yán)厲查處不規(guī)范招投標(biāo)行為

各相關(guān)單位要加強(qiáng)對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，努力提高整體素質(zhì)，增強(qiáng)法律意識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任感，牢固樹立“百年大計(jì)，質(zhì)量第一”和依法招投標(biāo)的思想。要堅(jiān)決糾正和嚴(yán)厲查處不規(guī)范招投標(biāo)行為，主要糾正和查處以下十一種行為：一是擅自發(fā)包工程或采取化整為零等方式規(guī)避招標(biāo)的行為；二是將公開招標(biāo)變?yōu)檠?qǐng)招標(biāo)、甚至假招標(biāo)或在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中弄虛作假、“暗箱操作”的行為；三是轉(zhuǎn)包、掛靠、違法分包等行為；四是無(wú)證或越級(jí)超范圍承接工程任務(wù)的行為；五是出借、出租資質(zhì)證書和營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行為；六是不按規(guī)定進(jìn)入市場(chǎng)招標(biāo)的行為；七是地方保護(hù)和行業(yè)壟斷行為；八是中介機(jī)構(gòu)不獨(dú)立公正地依法從事建筑活動(dòng)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)泄露標(biāo)底或在招標(biāo)中弄虛作假行為；九是行政主管部門及所屬管理機(jī)構(gòu)不依法行政，不嚴(yán)格執(zhí)法的行為；十是招標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和有形建筑市場(chǎng)工作人員非法干涉工程招投標(biāo)行為；十一是領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)工程發(fā)包、貪污受賄、以權(quán)謀私的行為。

4.2 推行電子招標(biāo)制度

電子招標(biāo)的突出優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①大大提高工作效率。由于全部招標(biāo)工作都在網(wǎng)上進(jìn)行，除現(xiàn)場(chǎng)勘察之外的工作用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行適時(shí)信息溝通，大大提高了工作效率；②大幅降低工作成本。以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的電子招標(biāo)系統(tǒng)的全部信息溝通工作都是在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行的，最大限度地減少了面對(duì)面溝通，為買賣雙方節(jié)省了大量的開支；③提高了招標(biāo)工作的透明度。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)及時(shí)發(fā)布信息、進(jìn)行投標(biāo)資格預(yù)審、投標(biāo)文件遞交、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，不僅能夠在較大程度上防止信息不對(duì)稱”問(wèn)題產(chǎn)生的桌下交易，還能在很大程度上預(yù)防暗箱操作等不規(guī)范行為；④及時(shí)準(zhǔn)確的檔案管理。所有的信息溝通都是以圖文的形式通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)器數(shù)據(jù)庫(kù)傳遞，便于及時(shí)準(zhǔn)確地對(duì)所有文件進(jìn)行整理歸檔，保證信息的完整性。

4.3 提高招投標(biāo)工作的透明度，加大違規(guī)處罰力度

提高招標(biāo)過(guò)程的透明度，減少暗箱操作和加強(qiáng)監(jiān)督是防患于未然的一個(gè)有效措施。紀(jì)檢和監(jiān)察部門要對(duì)各招標(biāo)中心進(jìn)行協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督；對(duì)于不進(jìn)行招標(biāo)、虛假招標(biāo)或變公開招標(biāo)為邀請(qǐng)招標(biāo)的項(xiàng)目實(shí)行專項(xiàng)審查。設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話，對(duì)有圍標(biāo)行為的招標(biāo)工程進(jìn)行揭發(fā)，對(duì)舉報(bào)者加以保護(hù)和給予獎(jiǎng)勵(lì)。加大違規(guī)處罰力度，懲處必須具有威懾力，對(duì)玩忽職守，弄虛作假、暗箱操作、分包轉(zhuǎn)包、領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)招投標(biāo)、違反規(guī)定評(píng)標(biāo)等違紀(jì)違規(guī)行為的單位和個(gè)人，要給予嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)懲罰和黨紀(jì)政紀(jì)處分。構(gòu)成犯罪的，要移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

工程招投標(biāo)已經(jīng)成為推進(jìn)現(xiàn)代化建筑市場(chǎng)體系建設(shè)的重要手段，探索適合中國(guó)國(guó)情的招投標(biāo)制度，進(jìn)一步健全制度、完善機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督、規(guī)范行為，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，凈化建筑市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。