基于SWOT模式對贛榆縣小城鎮發展的分析

王雨

(贛榆縣委黨校,江蘇贛榆 222100)

基于SWOT模式對贛榆縣小城鎮發展的分析

王雨

(贛榆縣委黨校,江蘇贛榆 222100)

農村城鎮化是我國農村今后的發展方向,而小城鎮的發展構成了農村城鎮化的主旋律。近些年,我國農村小城鎮建設差距甚大,東密西疏,發展極不平衡。江蘇省作為小城鎮建設的先行者,其區域間的差距折射了全國小城鎮發展的不平衡。贛榆縣地處蘇北,一定程度上具有中西部地區小城鎮建設的特征。本文運用SWOT模式對贛榆小城鎮建設的現狀、優勢、劣勢等進行了分析,提出其發展思路。

小城鎮發展 機遇 風險 對策

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,要完善城鎮化健康發展機制,推動大中小城市和小城鎮協調發展。小城鎮是聯系城市和鄉村的橋梁和紐帶,它在解決欠發達區域農村剩余勞動力轉移,打破城鄉二元格局,推動區域經濟增長等方面起著戰略性的重大作用。

1 贛榆縣整體小城鎮發展現狀

隨著贛榆縣工業化進程的加快和農業生產力水平的提高,鎮域基礎設施和公共服務日益完善,贛榆縣縣已經跨進發展的機遇期,非農人口由1997年的8.49萬人增加到52.26萬人。小城鎮建設呈現如下特點。

1.1 公共服務和基礎設施不斷完善

小城鎮建設改變了農村臟亂差的村容村貌,初步顯現出小城鎮的雛形,與小城鎮建設相配套的文化教育、醫療衛生、公共福利、供水、供電、供氣等基礎設施建設正逐步配套,同時開始注重自己的文化特色的塑造。塔山、柘汪鎮區“功能分區明確、基礎設施齊全、環境比較優美”的新型小城鎮已經初具模型,成為發展鎮域經濟重要的新增長點。

1.2 對鎮域經濟的帶動能力不斷增強

隨著市場化改革的不斷推進及蘇南勞動密集型產業的轉移,越來越多的行業及產業向蘇北中小城鎮擴撒,促進了小城鎮的發展。

一是城鎮形象的改變,增強外部資金的吸引力。小城鎮改變昔日農村形象,改善了投資環境,對外地資金的吸引力不斷增強。二是繁榮了二、三產業。贛榆縣農村的工業起步較晚、分布散亂,難以形成規模效應,城鎮化的滯后也使第三產業的發展失去了平臺。小城鎮的發展給二、三產業提供了充足的聚集和發展的空間。工業的聚集又帶動了相關服務業的如：餐飲業、運輸業、物流業、供電業等的發展,第三產業的繁榮又增強了小城鎮工業和人口的聚集,形成工業、人口、第三產業相互促進的良性循環。在沙河鎮鎮區4萬多人,絕大多數從事與農業無直接關聯的工作,是名副其實的市民。

1.3 轉移了大量農村剩余勞動力

滯留在農村的勞動力以文盲、半文盲和小學文化程度為主,他們春忙和秋忙兩季在家務農,平時就打點零工,發展小城鎮是解決這一難題的最佳途徑。第一,小城鎮的產業和工業適合農民轉移。沙河、柘汪、塔山3個鎮的建材市場異常紅火,相繼多家建材店開業,產品供不應求;建筑隊伍不斷擴大,農民反映在家務工不比外出打工掙的少,收入逐年提高。第二農民進廠障礙較小,塔山當地60多歲的勞動婦女依然能進廠打工。

1.4 居民的生活方式發生了翻天覆地的變化

基礎設施和公共服務的不斷完善,農民的生活水平有了較大的提高,生活方式大改變,越來越城市化。一是自來水、家用電器、有線電視、液化氣等走進尋常百姓家,居民水電不愁,通信聯系順暢,生活更加方便。二是居民業余娛樂休閑活動日益豐富。各個鎮區規劃中皆有市民廣場一項,每到傍晚村民自發跳跳廣場舞或進行其他鍛煉項目,生活其樂融融。三是居民綜合素質越來越文明,特別是環境保護意識的增強,對村容村貌的維護,隨手亂扔垃圾的、隨地的吐痰的老百姓越來越少。小城鎮居民生活方式已經開始從“面朝黃土背朝天”的單調乏味中解放出來。

2 SWOT模式分析

SWOT法即是對贛榆縣小城鎮建設從自身優勢、劣勢、外部環境中的機會與威脅進行戰略分析,構建小城鎮發展戰略框架。

2.1 優勢分析

(1)政策機遇。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務,也是擴大內需的最大潛力所在,贛榆縣小城鎮的發展趕上了國家政策傾斜、投資傾斜的良好機遇,并且能及時的抓住,并在此基礎上能根據自己的特點來發展本地經濟。

(2)資源優勢。贛榆縣山區、平原、沿海各占三分之一,山川秀麗、土地肥沃、資源豐富,素以“享山川之饒,受漁鹽之利”的魚米之鄉而為人稱道,水稻、小麥、花生、蠶桑、果品、茶葉、蔬菜、水產品、鹽等已形成規模優勢。

(3)獨特的區位優勢。贛榆縣處于中國沿海南北過渡和海陸東西連接的樞紐部位,正逐步形成集公路、鐵路、內河航運于一體的沿海“大通道”,沿海鐵路的規劃實施、通榆運河和連臨高速的即將通車將使贛榆交通網絡更趨完善。

(4)人口與勞動力優勢。贛榆縣勞動力資源豐富,農村剩余勞動力達10萬多人,為小城鎮二、三產業的發展提供了豐富、廉價的人力資源,在一定程度上降低建設成本。

2.2 劣勢分析

(1)土地資源緊張。小城鎮用地不只是居民生產生活的空間載體,更是實現社會發展的物質基礎。隨著用地指標控制更加趨緊,全縣的城市、工業等建設用地緊張的矛盾日益加劇,各鎮與縣本級爭土地指標的情況是普遍存在的。小城鎮建設用地指標不足,城鎮經濟發展缺乏土地資源,一些工業招商、房地產開發和第三產業項目無法落實,制約了項目引進和經濟發展。

(2)產業發展有待提高。首先是產業發展不夠充分。二、三次產業結構處在低水平的發展階段,鎮區生產總值偏低,與蘇中、蘇南相比還存在較大的差距。其次,產業結構不合理。贛榆縣小城鎮普遍存在產業結構低度化的情況：一是初、淺、粗加工工業產品多,深、精、細加工工業產品少;二是生產設備落后,不僅耗材耗能多,而且產品檔次、水平和質量低;三是傳統的勞動密集型居多,技術密集型工業較少,新技術工業更少。

(3)規模過小,要素聚集能力弱。目前我縣小城鎮建設處在蓄勢待發階段,都在規劃發展建設小而全的綜合城鎮。這種規劃布局造成人口與生產要素的不均衡化配置,據統計在全縣15個建制鎮中,除青口、沙河兩個鎮總人口超過10萬外,鎮域人口不到70000人的鎮有7個,占總數的46%;象這樣規模過小必然導致城鎮功能難以完善,城鎮吸引力差,就業門路狹窄,公用基礎設施的修建和服務業的供給形不成規模效益,進而制約了小城鎮的進一步發展。

(4)政府管理職能有待加強。一是規劃滯后。在塔山、柘汪調研時鎮政府領導都提到了鄉鎮缺乏規劃人才問題,因為專業人才的缺乏小城鎮建設存在“邊建設邊規劃、先建設后規劃"等問題。二是軟環境建設滯后。小城鎮建設不僅是物城鎮化更應該注重的是人的城鎮化,提高農民生活質量,改變農民消費方式,使農民綜合素質有較大提高。

2.3 機遇分析

(1)制度創新推波助瀾。近幾年“小城鎮,大戰略”作為一項政策以黨的文件形式得以確定,而伴隨這一政策的提出到確定,小城鎮也經歷了一個快速發展的過程。2013年中央城鎮化會議的召開更是將小城鎮的發展推向高潮。

(2)鄉鎮企業異軍突起。贛榆的鄉鎮企業發展迅猛,500多家鄉鎮企業生產紅火,成為農村經濟持續發展的重要引擎,推動了農村經濟社會發展步伐。鄉鎮企業所具有的資本技術密集度低,低成本和強區域性等特點使其便于吸納和安排農村勞動力,“離土不離鄉”增加了農民收入,促進了城鎮化的發展。

(3)農業產業化發展的推動作用。農業產業化是農業從粗放經營向集約經營轉變,提高農業綜合經濟效益的主要途徑。在政府的推動和市場的拉動作用下,我國農業產業化發展迅速,成為了帶動小城鎮發展的強大動力。2012年贛榆縣新建科技小農場120家;新發展高效設施農業3.7萬畝、設施漁業2.5萬畝,高效設施農業占比達23.6%;農業產業化進程逐步加快。

2.4 風險分析

(1)人口城鎮化滯后于土地城鎮化。塔山鎮、柘汪鎮區從原有的1萬多人增加到現在的2萬多人,隨著城鎮化的推進,人口還將持續增多。在小城鎮建設進程中,人口的城鎮化嚴重滯后于城鎮的面積和規模,形成住在城鎮、人在農村的格局,而且這種現象比較普遍,如何對這些“非農非城”群體的管理成為一個新的難題。

(2)土地價值的低估。小城鎮建設過程中大批土地流轉,被征收上來的農民寶貴的土地其價格是否真正反映了價值呢？盲目擴大城鎮規模、大肆征收農民的土地,使土地的價值未能得到真正的反映。

(3)建設資金缺乏。城鎮建設資金主要靠地方政府的支持,雖然按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則,鼓勵個人、集體和社會各方面參與建設、管理和經營,但沒有形成穩定的融資渠道,城鎮建設資金來源有限,缺乏必要的資金政策支持,制約了小城鎮建設。

(4)上訪案件增多。近年來,隨著國家土地政策的落實,贛榆縣已累計流轉土地面積34.81萬畝。因土地強拆、強占導致的上訪事件層出不窮,惡化了黨群關系和干群關系,造成了人民群眾對黨和政府的不信任。2009年至2012年,我縣受理的305件農村土地承包糾紛案件中,以調解方式結案的有104件,調解率僅為34.09%。

3 科學發展小城鎮對策建議

3.1 培育特色產業,增強小城鎮發展動力

蘇南小城鎮發展告訴我們,決定小城鎮增長的不再是本地的資源稟賦,而是形成一種繁榮的主導產業及其派生出的新產業。

(1)推動小城鎮發展的重要戰略是培育有地方特色的主導產業,特色產業是提升小城鎮地位、增強實力的必然選擇。贛榆小城鎮建設處在關鍵時期,中西部地區的主導產業應以農業為方向,強調特色化、專業化和社會化,提升產品、企業、產業、城鎮的核心競爭力。比如：厲莊大櫻桃,塔山林禽、墩尚泥鰍養殖、黑林黑莓等特色農產品種植。東部沿海地區以工業為主導方向,柘汪鎮的港產城一體化發展戰略,極大帶動了小城鎮的發展,2013年鎮區人口已達2萬人(鎮域總人口5.2萬人)。

(2)注重產業集群發展。鄉鎮企業在小城鎮的工業小區實行相對集、連片發展,可以從根本上改變鄉鎮企業布局分散和重復建設問題,減少道路、管道、通訊等基礎設施投資,節約土地和資源,加快第三產業發展,更大規模地轉移農村富余勞動力,從而增強鄉鎮企業競爭能力,提高鄉鎮企業綜合效益。

3.2 培育專業鎮,因地制宜發展小城鎮

專業鎮指的是具有突出的、吸引力和輻射力強的主導產業的小城鎮。專業鎮鎮域內具有突出的主導產業、吸引力和輻射力強大的專業市場,擁有優秀品牌的區域、企業、產品。比如：旅游型專業鎮,夾山擁有豐富的自然和人文旅游資源;農業型專業鎮,歷莊有聞名遐邇的大櫻桃;工業專業鎮,柘汪、海頭等;商貿流通型專業鎮,青口鎮、沙河鎮。

3.3 賦予部分縣級經濟管理權限

一是賦予審批權限。主要包括建設項目的產權、環保前期預審、二證一書發放、開工放線等,享有縣級投資主觀部門的相應權限,其他經濟、行政管理權限待條件成熟后,逐步下放。審批后,到縣有關部門備案。二是賦予屬地管理權限。對非垂直部門實行屬地管理,直接領導、直接任命,報組織、人事部門按干部管理權限考察備案。具有縣級部門同等職能、權限,承擔相應的責任和義務。對垂直部門,實行鎮協管體制。三是完善財政管理體制,加大財政支持力度。一是按照“財權與事權相統一”的原則,建立健全一級財政。四是積極爭取向上級政府及發改委部門給予一定數額的專項資金,支持小城鎮建設水、電、交通、通訊、文化、教育、衛生等基礎設施和公用設施的建設。

3.4 加大建設用地支持力度

當前,土地已經成為制約小城鎮發展的重要因素,建設用地不足的矛盾越來越突出,不能滿足發展的需要。一是加大建設用地的支持力度,優化用地結構,提高用地效益,進行土地供應流轉制度創新允許小城鎮集體土地使用權通過轉讓、出租等有償使用方式,開放土地二級市場,增加小城鎮建設資金;二是通過統籌使用土地指標、土地股份化等方式,建立土地流轉機制,集中土地使用,提高土地利用效率。三是調整農村居民點向中心村和中心鎮集中,村鎮企業向工業園區集中,進行村鎮土地整理,走集約式發展道路。四是要建立科學的土地供應制度,調整用地結構,重點要加強公共設施、基礎設施用地的供應,控制工業用地總量,提高土地使用效率,避免無限擴張。

3.5 空間整合,鎮域合作

“圍繞小城鎮規模發展進一步深化鎮鄉行政區劃改革,是我國城鎮化進程帶有前瞻性的重要環節。”通過行政區劃合并擴大小城鎮規模,是從更高層次推進小城鎮發展的重大政治舉措。一是減少行政人員和財政開支,降低政府管理成本。二是基礎設施和公共服務等資源相對集中,避免重復建設,對解決小城鎮布局分散和重復建設有重要作用。贛榆縣從1951年建鄉工作完成,60多年來,多次撤鄉并鎮,到今天的建制鎮15個,未來還將有整合空間,為大規模小城鎮建設提供空間支持,使得城鎮體系更加完整。

所謂鎮域合作,就是“鎮鎮聯姻”,發揮各自的比較優勢,讓生產要素沖破鄉鎮區劃壁壘在特定區域內按客觀規律自由流動,實現資源整合,產生集聚效應。如果就鎮論鎮,忽視了與周邊鎮域依存關系,就會造成盲目投資項目,擴大建設用地規模,基礎設施和公共服務設施重復建設,服務和運營效率低下。贛榆縣的小城鎮更應注重區域整體利益,相互間協作配合,加強鎮域合作,縣中西部地區許多生產要素相同,大多是“農”字當家,更加具備合作條件,比如自來水廠,垃圾處理廠、污水處理廠等都可以資源共享。

[1]鄭弘毅.農村城市化研究.南京大學出版社,1998.

[2]宋先道.湖北農村小城鎮發晨模式研究叨,武漢理工大學學報,2007(8).

[3]方回慶.小城鎮主導產業發展模式與啟示田,湖南農業大學學報2007(6).

[4]費孝通.小城鎮、大問題[J].瞭望,1984.

王雨(1981- ),女,(漢族),贛榆人,贛榆縣委黨校,助講,本科,主要從事社會學研究。