快速城市化背景下的管制區(qū)規(guī)劃
——以《天津市津南區(qū)空間管制區(qū)規(guī)劃》為例

劉銳 龐飛飛

(天津市津南區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)所,天津 300350)

快速城市化背景下的管制區(qū)規(guī)劃
——以《天津市津南區(qū)空間管制區(qū)規(guī)劃》為例

劉銳 龐飛飛

(天津市津南區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)所,天津 300350)

一直以來(lái),在我們所編制的規(guī)劃中,“促進(jìn)”城市化的規(guī)劃數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“限制”城市化的規(guī)劃的數(shù)量。近年來(lái),隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加速,生態(tài)環(huán)境與發(fā)展建設(shè)的沖突日益凸顯,非城鎮(zhèn)地區(qū)的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)急需規(guī)劃的理性制約。本文以天津市津南區(qū)為例,通過(guò)梳理城市固有的自然資源、構(gòu)建城市整體生態(tài)格局的方式來(lái)探討如何從規(guī)劃的角度制約城市的無(wú)序擴(kuò)張,并對(duì)目前空間管制區(qū)規(guī)劃存在的問(wèn)題進(jìn)行了反思,以期建立一種以規(guī)劃生態(tài)格局為出發(fā)點(diǎn)、以易于落實(shí)、便于管理為落腳點(diǎn)的城市規(guī)劃與管理模式。

城市化 空間管制 生態(tài)格局 制約 實(shí)施

1 引言

近年來(lái),受濱海新區(qū)和天津市中心城區(qū)的雙重帶動(dòng)作用,津南區(qū)的發(fā)展十分迅速。城市化率由2005年的35%增加到了2011年末的65%,預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)到97%。這是對(duì)津南區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)肯定,同時(shí),也意味著城市建設(shè)用地的比重在快速增加。土地的開(kāi)發(fā)具有不可逆性。在城市化的過(guò)程中,我們關(guān)注的焦點(diǎn)應(yīng)逐漸由“建設(shè)格局”向“生態(tài)格局”轉(zhuǎn)換,通過(guò)編制空間管制區(qū)規(guī)劃來(lái)引導(dǎo)和限制城市的空間擴(kuò)展,避免開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)城市生態(tài)格局的破壞,促進(jìn)城市化建設(shè)又好又快進(jìn)行。

2 空間管制區(qū)規(guī)劃依據(jù)

2.1 “反規(guī)劃”理論

俞孔堅(jiān)教授在2002年提出了“反規(guī)劃”理念。“反規(guī)劃”不是反對(duì)規(guī)劃,也不是不規(guī)劃,而是一種逆向的規(guī)劃思路,引導(dǎo)人們從優(yōu)先規(guī)劃和設(shè)計(jì)非建設(shè)區(qū)域入手,試圖構(gòu)建保障自然、生物、人文過(guò)程健康與安全的景觀安全格局,建立區(qū)域或城市的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,以達(dá)到協(xié)調(diào)人地關(guān)系、促進(jìn)土地可持續(xù)利用的目的。

如果我們不知道“該做什么”,至少我們要知道“一定不能做什么”。空間管制區(qū)規(guī)劃,是對(duì)“反規(guī)劃”中“負(fù)”的規(guī)劃思路的延續(xù),以保護(hù)城市的生態(tài)格局為出發(fā)點(diǎn),優(yōu)先固定生態(tài)敏感區(qū)域,之后再對(duì)剩余的土地進(jìn)行有時(shí)序的開(kāi)發(fā)控制。

2.2 規(guī)劃相關(guān)法規(guī)

在新版《城市規(guī)劃編制辦法》中,明確提出中心城區(qū)的總體規(guī)劃要?jiǎng)澏ā八膮^(qū)”——禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū),并指定相應(yīng)的空間管制措施。該強(qiáng)制性內(nèi)容的增加,體現(xiàn)了規(guī)劃對(duì)空間管制的日益重視。

將空間管制區(qū)規(guī)劃作為專項(xiàng)規(guī)劃來(lái)編制,是在優(yōu)先保護(hù)城市生態(tài)格局的前提下對(duì)城市總體規(guī)劃的一種具體和深化,也是落實(shí)總體規(guī)劃的一種有效途徑。

3 現(xiàn)狀空間管制區(qū)規(guī)劃存在的問(wèn)題

3.1 實(shí)施較為困難

一直以來(lái),空間管制區(qū)規(guī)劃作為總體規(guī)劃的一部分,對(duì)規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行了劃區(qū)并提出了相應(yīng)的控制要求。由于總體規(guī)劃層面的管制區(qū)界線劃分不夠嚴(yán)格,控制要求不夠細(xì)致,具體落實(shí)起來(lái)有一定難度。

3.2 劃區(qū)不夠合理

由于對(duì)規(guī)劃法規(guī)中管制的理解不同,規(guī)劃實(shí)踐中管制區(qū)的劃分也各不統(tǒng)一。現(xiàn)行的“四區(qū)”劃分中,已建區(qū)和適建區(qū)、已建區(qū)和限建區(qū)、已建區(qū)和禁建區(qū)之間存在著部分定義范圍有所重復(fù)的問(wèn)題。同時(shí),已建區(qū)對(duì)整體生態(tài)格局的影響過(guò)大,不利于區(qū)域整體生態(tài)格局的構(gòu)建。

3.3 規(guī)劃相對(duì)滯后

規(guī)劃對(duì)空間管制的重視仍然不足,空間管制的專項(xiàng)規(guī)劃仍然較少且規(guī)劃編制相對(duì)滯后,在指導(dǎo)城市生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建的過(guò)程中,較為被動(dòng)。部分地區(qū)的生態(tài)格局存在著“先破壞、后修復(fù)”的現(xiàn)象,且修復(fù)成果并不樂(lè)觀。

4 津南區(qū)空間管制區(qū)劃分

4.1 津南區(qū)生態(tài)格局現(xiàn)狀

津南區(qū)位于天津市東南部,海河中下游南岸,行政管轄區(qū)面積約388平方公里。區(qū)內(nèi)地勢(shì)低平,河道縱橫,極富墾殖之利。津南區(qū)古為退海之地,境內(nèi)兩條貝殼堤是滄海桑田變遷的歷史足跡,現(xiàn)已被確定為天津古海岸與濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的一部分。區(qū)內(nèi)耕地主要集中在南部,《天津市津南區(qū)總體規(guī)劃》中,確定了“南生態(tài)、北提升”的城市發(fā)展格局。

近年來(lái),津南區(qū)城市化建設(shè)對(duì)固有生態(tài)格局的不良影響逐漸顯現(xiàn)。貝殼堤的實(shí)驗(yàn)區(qū)、水庫(kù)及河道的管理范圍與保護(hù)范圍均受到不同程度的侵蝕,耕地的數(shù)量也急劇減少;生態(tài)控制用地內(nèi)已建設(shè)項(xiàng)目的遷出較為緩慢,生態(tài)用地的修復(fù)十分困難。區(qū)內(nèi)的城市化建設(shè)急需空間管制的理性制約。

4.2“三區(qū)”控制格局

規(guī)劃跟據(jù)津南區(qū)自然資源現(xiàn)狀,把敏感性較強(qiáng)、生命力較脆弱的生態(tài)系統(tǒng)(包括生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)、水資源保護(hù)、生物鏈保護(hù)、自然資源與文化景觀、城市生態(tài)環(huán)境調(diào)節(jié)、生態(tài)廊道)作為制定空間管制區(qū)劃定的先決條件和確定管制區(qū)類型單元的主要依據(jù)。

經(jīng)分析歸類,形成了津南區(qū)“一軸兩點(diǎn)三帶”的生態(tài)格局,并確定了津南區(qū)總用地的“三區(qū)”控制格局：

(1)禁建區(qū)：應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù),嚴(yán)格禁止各類建設(shè)活動(dòng)。對(duì)于已建設(shè)項(xiàng)目,制定相關(guān)政策、逐步遷出,同時(shí)對(duì)該區(qū)域應(yīng)實(shí)行有計(jì)劃的生態(tài)修復(fù)。

(2)限建區(qū)：以保護(hù)為主,對(duì)各類建設(shè)活動(dòng)加以控制的地區(qū)。避免經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè),禁止盲目建設(shè)。

(3)適建區(qū)：除了禁建區(qū)和限建區(qū)以外的區(qū)域,也是城市發(fā)展優(yōu)先選擇的地區(qū)。應(yīng)在符合總體規(guī)劃和其他已批規(guī)劃的前提下,按照一定的時(shí)序開(kāi)發(fā)建設(shè)。

5 管制區(qū)規(guī)劃的實(shí)施

5.1 控制方式

5.1.1 矢量圖控制

與區(qū)域的控制性詳細(xì)規(guī)劃相結(jié)合,細(xì)化空間管制區(qū)邊界,將界線落實(shí)為坐標(biāo)精確的矢量圖紙,為建設(shè)項(xiàng)目的選址提供準(zhǔn)確的控制界線與嚴(yán)格的控制要求。

5.1.2 指標(biāo)控制

根據(jù)不同生態(tài)控制區(qū)域的特點(diǎn),對(duì)限建區(qū)的可建設(shè)容量給出控制指標(biāo)上限;對(duì)于市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目和公益性建設(shè)項(xiàng)目,在不影響區(qū)域生態(tài)格局的情況下,允許小規(guī)模的用地性質(zhì)置換。

5.1.3 多部門控制

規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)各相關(guān)部門的控制要求,多部門相結(jié)合,共同控制。通過(guò)多部門的平行控制,為規(guī)劃的調(diào)整增加多重阻力,從而保證規(guī)劃的嚴(yán)格落實(shí)。

5.1.4 公示控制

將批準(zhǔn)的規(guī)劃成果通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等媒介進(jìn)行公示,方便公眾對(duì)規(guī)劃的編制情況和落實(shí)情況進(jìn)行有效的監(jiān)督。

5.2 實(shí)施建議

5.2.1 增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性

規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),應(yīng)嚴(yán)格實(shí)施,避免“朝令夕改”,提高規(guī)劃的調(diào)整門檻,保證規(guī)劃意圖不被更改,保護(hù)區(qū)域生態(tài)格局不被破壞。

5.2.2 提高規(guī)劃的靈活性

規(guī)劃應(yīng)充分考慮城市發(fā)展各階段的特點(diǎn),提高規(guī)劃的動(dòng)態(tài)更新能力,結(jié)合實(shí)施動(dòng)態(tài),形成針對(duì)性的規(guī)劃策略,科學(xué)配置和管理城市空間中的各種要素。

5.2.3 公眾參與、公眾監(jiān)督

規(guī)劃的制定過(guò)程中,應(yīng)做好規(guī)劃的公示工作,廣泛聽(tīng)取公眾建議、征集公眾意見(jiàn);應(yīng)及時(shí)公布規(guī)劃的落實(shí)情況,接受公眾的監(jiān)督。

5.2.4 與其他規(guī)劃的銜接

應(yīng)落實(shí)城市總體規(guī)劃的規(guī)劃意圖,并對(duì)進(jìn)一步制定專項(xiàng)規(guī)劃提出指導(dǎo)性建議。在空間管制區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制河道設(shè)計(jì)導(dǎo)則、設(shè)施農(nóng)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃等,有利于空間管制區(qū)規(guī)劃的落實(shí)。

5.2.5 遠(yuǎn)近期結(jié)合

對(duì)近期規(guī)劃較難落位的區(qū)域,提出遠(yuǎn)期控制要求。禁建區(qū)和限建區(qū)內(nèi)的已建成項(xiàng)目,應(yīng)分期、分批遷出。

6 結(jié)語(yǔ)

每個(gè)城市都有自己獨(dú)特的空間格局。對(duì)區(qū)域自然資源的保護(hù)和尊重,是對(duì)城市固有景觀生態(tài)格局的保護(hù),也是對(duì)城市文脈的傳承,有利于形成差異化的城市性格。在對(duì)城市的建設(shè)用地編制規(guī)劃之前,編制空間管制區(qū)規(guī)劃,可以對(duì)城市的無(wú)序擴(kuò)張進(jìn)行規(guī)劃制約,從而有效的避免快速城市化過(guò)程對(duì)城市生態(tài)安全格局的破壞。

空間管制區(qū)規(guī)劃在現(xiàn)階段還存在立法保障、政策措施、機(jī)構(gòu)管理、公眾參與等實(shí)施機(jī)制方面的不足,實(shí)際操作層面的規(guī)劃實(shí)施和管理經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)缺乏。通過(guò)數(shù)據(jù)輸入、梳理、分析和總結(jié),建立區(qū)域?qū)用婵臻g管制的動(dòng)態(tài)跟蹤、實(shí)施反饋機(jī)制,探索城市空間管制的實(shí)施評(píng)價(jià)體系,對(duì)于空間管制區(qū)規(guī)劃控制模式的提升有著重要的意義,也有待于進(jìn)一步研究。

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劉銳,男,1980.10,在職研究生,工作于津南區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)所,工程師。龐飛飛,女,1987.07,本科,工作于天津市津南區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)所,助理工程師。