江蘇省光伏產業提升中的政府角色演化研究——基于產業集群生命周期視角

殷文英，王德魯，苑景瑩

（中國礦業大學 管理學院，江蘇 徐州 221116）

2013年3月18日，無錫市中院裁定，對光伏巨頭無錫尚德破產重整。中國的光伏產業在經歷了產能過剩、歐盟“雙反”等一系列打擊的寒冬后，以李克強為代表的中國政府仍給予中國光伏企業以高度重視，光伏產業的重要性再次納入人們視線。以江蘇省光伏產業為例，中國產業集群的發展建立在自身獨特的社會文化環境和價值體系之上，處于深度整合時期的政府主導型的光伏產業若要重新走上快速發展軌道，政府的力量無疑舉足輕重。

與依靠市場機制發展起來的一般產業集群相比，政府主導型產業集群在快速成長的過程中伴隨市場、資源、利益分配等方面發育不足，大都呈現出快速成長、快速衰退的短暫生命體征，一旦環境出現變化（如2008年的全球金融危機）政府原有的扶持政策和職能定位就很難繼續助力集群的發展。主要原因是，產業集群的可持續發展需要漫長的自適應、自調節和自增強，當集群所處的產品市場和資本市場發育不足、創新能力匱乏時，很難培育出集群生長所需要的穩定的組織網絡和治理結構，一旦環境發生變化集群就會失去應變能力而走向衰退。因此，深入探討江蘇省光伏產業集群動態發展進程中政府的職能定位和角色演化，對于推動光伏產業的持續性發展具有重大的理論價值和實踐意義。

一、產業集群相關文獻回顧

唐凱江（2008）從微觀結構入手，劃分了集群內外部環境中蘊含的進化和退化因素，建立了一個產業集群生命周期曲線的決定模型，認為集群生命周期曲線是集群成功克服每一階段退化因素的作用后形成的。胡竹枝（2010）將集群生命周期的階段性特征界定為負外部性與正外部性力量博弈的結果，并指出要消除負外部性，地方政府不僅要通過標準和稅收約束企業行為，還要界定產權，引導外部性的內部化，協調使企業、中間組織共同治理。

已有研究大都針對產業集群某一特定的、相對靜態的層次從資源配置、外部環境、制度文化及創新機制等方面靜態分析產業集群生命周期的發展，對產業集群動態發展脈絡涉及較少。

有效的集群治理對推動產業集群持續性的發展具有重要作用。政府作為產業集群治理結構中的重要因素，是地方利益主體與宏觀管理層的統一體，一方面有自身的利益訴求，另一方面以公共管理者的身份提供服務，［1］為區域經濟的穩步發展提供支柱。臺灣地區新竹科學園區、英國劍橋工業園就是政府成功調節的典型。［2］目前對政府治理的研究主要集中在以下兩個方面：（1）政府對集群的政策性引導作用。吳金希（2012）通過對地方政府在發展戰略性新興產業過程中的必要性和重要性進行分析，認為政府在搶抓機遇、應對市場失靈、承擔戰略使命、構建區域創新系統等方面應發揮積極作用。（2）政府在集群生命周期各個階段的作用。王其和（2010）從集群治理的角度，考慮地方政府在產業集群萌芽、顯現、穩定、衰退四個階段中應采取相匹配的政府行為，并指出產業集群成長越成熟，政府的直接干預應減弱，引導職能應加強。

雖然已有學者開始關注集群各個生命周期的政府治理模式，但對政府在產業集群動態發展中所應扮演的角色及演化路徑研究較少。作為產業集群的“領導”，政府如何在產業集群的動態演進中完成角色演化的任務幫助實現產業集群的可持續發展還需要進一步的探討。

二、政府角色演化路徑選擇

Porter的生命周期理論認為健全的集群網絡、完善的創新機制、穩定的市場環境則是集群競爭力的主要來源。［3］通過建立如圖1所示的集群競爭力分析模型，可以為明確不同生命周期階段的政府角色定位提供依據。其中，集群網絡包括上下游企業聯結、橫向企業合作、中介機構作用等；創新能力不僅包括知識創新、技術創新和制度創新，而且涵蓋了觀念創新、管理方式創新以及具備創新精神的人才；市場則包括產品市場和資本市場。政府通過轉化對集群生命周期各個階段的集群網絡、創新能力和集群市場的作用方式和作用力度助力集群持續的競爭能力。

圖1 產業集群競爭力分析模型

基于前述產業集群生命周期理論并結合產業集群競爭力分析模型，本文對政府主導型產業集群從導入期、成長期到成熟期政府所應發揮的職能進行了定位并給出了角色演化路徑（如圖2所示），認為在政府正確的角色演化后集群步入成熟期以后不再衰退，而是具備更加強勁的競爭能力。

圖2 不同生命周期階段的政府角色演化路徑

1、導入期注重產業引導、開辟道路。集群的導入要經歷一個漫長的過程，新概念的出現無論在企業家和消費者中都需要一定的接納時期。政府首先要做的是識別產業，即基于對當地文化環境、地域優勢、經濟條件的深刻認識，從宏觀上對產業集群的初步發展進行整體性規劃，使之與當地經濟發展水平和文化環境相匹配。從市場角度看，導入期的產業技術和產品前景巨大，但市場需求一般較小，政府應幫助集群培育市場，利用其特有優勢加大宣傳引導企業和消費者的關注視角，使得產業獲得更多的機會吸引投資者和購買者的注意。

2、成長期減少約束、鼓勵創新。政府有意識地為企業提供一個自由、寬松的經營環境和競爭環境，使其通過市場機制進行自我調節。從創新角度看，由于企業自主創新費用要大于模仿創新，企業難免出現“搭便車”現象，造成集群內產品差異化程度降低，阻礙區域創新網絡的構建，此時政府應大力支持并協調集群內成員加快互動創新交流。［4］

3、成熟期鼓勵開拓新思路、注重內涵式發展。成熟期的集群網絡同質化比較嚴重，企業對知識的學習和轉化能力減弱。政府的作用相較于上一階段應是強化的。政府要扮演集群“再組織者”的角色，引導富有創新精神的企業家尋求創新以實現主動適應，［5］為集群發展重新注入活力；幫助集群企業重新連接產品市場，弱化外源式發展、減少對外部市場的過度依賴，［6］有意識地進行內涵式發展；加大力度支持集群內企業另辟蹊徑、二次創業甚至三次創業，集群內企業高度協同、良性競爭，形成更穩固的模式來適應環境變化。

三、政府角色演化的實現機制

產業集群內的行為主體通過一系列正式或非正式的、內部或外部的機制，根據各自的資源優勢承擔相應的主體功能［7］共同組成一個相互合作和制衡的自適應系統，從而建立和維護集群持續的競爭力。政府作為系統中特殊的成員，在內部自適應過程和外部環境共同作用之下，根據集群不同發展階段的需要調整自身職能定位。

1、集群內部的政府角色演化實現機制

從集群內部角度看，政府主導型產業集群的政府角色演化是一個自適應的過程。政府作為系統特殊的行為主體更加關注集群全局的發展，通過制定各種策略完成作為“服務者”的任務，與集群內的其他成員共同學習推動集群健康成長。雖然不斷進行變化不是最優的學習策略，但政府通過不斷變換自身角色會激發出更有效的學習，［8］從而克服集群發展的路徑依賴。

動態監測集群整體競爭力，關注集群內企業的異常情況，如突發性大規模減產、創新活動持續停滯等不正常態勢，及時引導集群內企業進行調整，以免波及產業鏈條的連貫性。包括政府在內的集群成員在集群發展過程中及時審視、反思，政府不斷調節各個時期的角色定位，在市場機制不完備的地方發揮作用，從而形成一種雙環學習的循環模式，集群呈現螺旋上升發展狀態。

2、外部約束下的政府角色演化實現機制

如果單純靠市場因素驅使地方經濟增長發展，高素質人才、產業價值鏈上利潤最豐富的環節就會集中在凝聚力較強的大中型城市。政府績效考核的指標主要是當地的GDP、就業和稅收，在逐步完善的政績考核機制下對政府的考核也更加注重區域綜合發展水平，［9］單純地依靠規模擴張、低成本競爭來增加GDP和稅收已無法適應競爭激烈的外部環境。政府基于長期利益視角對集群進行全局性的優化配置，避免產業鏈條過度集中、規模盲目擴張帶來的GDP短期增長，有目的性和針對性地對企業尤其是優質企業提供支持，鼓勵創新投入和冒險精神。

四、江蘇省光伏產業提升策略

光伏產業是江蘇新能源產業的主導產業，也是江蘇省戰略性新興產業中最具國際競爭優勢和發展潛力的優勢產業。江蘇省光伏產業園區集中分布在蘇州、無錫、南通、徐州、南京、常州等蘇南和沿海地區，全省有600多家相互配套的特色企業,并擁有無錫尚德、中電光伏等多家龍頭企業，光伏總產量與產能均居全國首位，光伏電池產能占到國內總量的七成、全球總量的1/4。2010年，江蘇光伏產業境外投資項目共20個，占全省同期境外投資總量的17.2%。2011年，江蘇省光伏并網發電新增300MW，總量達400MW，太陽能光伏電池產量占全國的58%以上，多晶硅、太陽能電池組件等產品占到全國產量的50%，太陽能電池出口量達到52.3億美元。

1、江蘇省光伏產業集群發展中的政府角色分析

發展初期，具備商業前景的光伏產業并不具備充分的資金和市場，江蘇省地方政府獨具眼光地識別出光伏產業并為其進行廣泛的宣傳和招商引資，提供土地、信貸擔保、稅費補貼及創新基金等各種扶持政策。以無錫尚德為例，無錫政府為尚德初期發展爭取了11個項目，計3700萬元。無錫政府明確的產業導向以及包括資金、土地、稅收優惠等方面深厚的投入，恰恰體現了政府在光伏產業成長初期的關鍵性作用，對日后江蘇省光伏產業的領軍地位奠定了基礎。

快速發展的背后，問題也在日益凸顯。首先，從光伏產業集群分布來看，由于區域經濟的行政分割，江蘇省光伏產業在一定程度上呈現出“多集群”的發育模式，產業集群相互封閉、同質化嚴重，產業優勢大都集中在價值鏈低端環節。其次，從市場環境來看，歐美市場占98%，大大增加了江蘇省光伏產業的國外競爭風險。最后，從集群創新能力來看，政府對網絡創新的關注度并不高，在初期成功引導光伏產業園區發展后開始出現介入企業內部運營的弊端，把自己視作“風險投資商”并希望集群企業迅速做大甚至給出具體的擴張規劃，政府過多干預本該由市場主導的產業規模、集中度及淘汰機制而產生的負面效果不容忽視。

2、對策建議

（1）完善光伏產業信息交流平臺的功能。依托于論壇、網站等形式的信息交流平臺為企業、行業協會、高校、科研機構之間提供廣泛的技術合作與交流，高校和科研機構等更好地滲透到企業的研發中，企業隨時掌握最新技術和行業發展趨勢，集群根據各個區域的特色和優勢發展具有根植性的價值鏈環節。

（2）建立光伏產業共性創新評估機制。通過建立共性創新評估機制可以引導企業更加具有主動性和針對性地著眼于關鍵性的技術研發。這種有選擇性的投入創新支持而引發的良性競爭壓力則更加有利于產業共性技術合作，并構成集群發展持續的創新動力。另外，政府還可以通過完善公共服務體系推動集群網絡的完善與穩固，為集群發展提供更加完備的條件。

［1］陳琳.產業集群發展中政府治理與集群產出的傳導機制分析［J］.南開經濟研究，2010,（2）：136—139.

［2］周泯飛，魏江.產業集群治理模式及其演化過程研究［J］.科學學研究，2010，（1）：95—103.

［3］張忠湘.政府主導型產業集群演進過程中的政府政策研究［D］.湖南：湖南科技大學，2010.

［4］Eisingerich A，Falck O，Heblich S，Kretschmer T.Cluster Innovation A long the Industry Lifecycle ［R］.Jena Economic Research Papers.Working Papers，2008.

［5］鄭文智.集群演化與區域產業根植性［J］.工業經濟研究，2006，（1）：41—46.

［6］Martin R，Sunley P.Path dependence and regional economic evolution ［J］.Journal of Economic Geography，2006，（4）：395—437.

［7］Langen P.D..Governance in Seaport Clusters.Maritime E-conomics&Logistics，2004，（2）：141—156.

［8］拉爾夫·D·斯泰西.組織中的復雜性與創造性［M］.四川：四川人民出版社，2000.

［9］徐風華，王俊杰.“十一五”規劃指標體系更新與地方政府績效考核改進［J］.中國工業經濟，2006，（7）：5—12.