中國戶籍制度轉軌路徑透析

胡鞍鋼

【摘要】 城鎮化是現代化的必由之路，中國也不能例外。而中國核心問題是具有超大規模的農村人口，如何將其改造為現代化的城鄉一體化的現代社會，這是世界難題。現代中國社會的基本矛盾，就是城鄉關系及二元結構矛盾。為解決這一難題，中國的戶籍制度改革經歷了，從傳統城鄉二元經濟社會結構到現代化的、城鄉一體化的制度變遷歷程。

【關鍵詞】 城鎮化 二元結構 戶籍制度

【中圖分類號】 D693.091 【文獻標識碼】A

2014年7月30日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），標志著全面實施中國戶籍制度改革、建立城鄉統一戶口登記制度，也標志著中國戶籍制度從“一國兩制”走向“一國一制”。不過這也經歷了長達六十多年的歷史演變過程。

從1949年新中國成立，中國領導人就面臨著一個基本國情，即中國特有的“一九開”的城鄉二元結構：全國總人口為5.4億人，占世界總人口比重21.9%，其中城鎮人口為5765萬人，占全國總人口比重為10.6%，農村人口為48402萬人，占全國總人口比重為89.4%，①占世界農村總人口的27.4%（1950年數據），高于中國總人口占世界比重。中國人口多，核心是中國農村人口多，現代中國社會的基本矛盾就是城鄉關系及二元結構矛盾。

城鎮化是現代化的必由之路。中國也不能例外，但中國必須獨辟蹊徑開辟出自己的發展道路來。中國具有超大規模的人口，特別是具有超大規模的農村人口，如何將其改造為現代化的城鄉一體化的現代社會，這是世界現代化史上的難題。

戶籍制度“一國兩制”的形成

面臨如此突出的城鄉二元結構，中國領導人比較理性地、也是迫不得已地采取了“一國兩制”的做法。新中國成立初期，城鄉居民擁有居住、遷徙的自由權。例如1949年9月底通過的《共同綱領》第五條規定：中華人民共和國人民有人身、居住、遷徙的自由權。又如1954年制定通過的《中華人民共和國憲法》第九十條再次重申，中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。這是允許農民自由進入城鎮的“綠燈”階段。這一時期，中國的城鎮人口迅速增長，而糧食總產量特別是商品糧產量的增長趕不上城市人口及消費需求的增長。這也反映了中國工業與農業、城鎮與鄉村兩大關系的突出矛盾。

為了解決這一難題，先是1951年7月，公安部公布了《城市戶口管理暫行條例》，首次在城鎮建立戶口登記制度。1953年4月17日，政務院公布了《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，第一次對自由流動和遷徙的農民使用了“盲流”一詞，即盲目流動者。這意味著國家對農民自由進城居住遷徙開始亮起了“黃燈”。同年10月，中國政府決定實行對糧食的“統購統銷”政策，進而又擴大到棉花、紗布和石油。1955年8月，國務院發布了《市鎮糧食定量供應暫行辦法》，對非農業人口一律實施居民口糧等分定量等供應制度。

1958年1月，在原有戶口管理條例的基礎上，全國人大常委會通過了毛澤東主席發布的《中華人民共和國戶口登記條例》。該《條例》第十條規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”，但沒有規定公民由城市遷往農村的限制條件。②時任公安部部長羅瑞卿對這一條例草案作了說明，我國社會主義建設的方針，是在優先發展重工業的基礎上，發展工業和發展農業同時并舉。無論工業生產和農業生產，都必須按照國家統一的規劃和計劃進行。因此，城市和農村的勞動力都應當適應社會主義建設的需要，進行統一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農村勞動力盲目外流。由此，我國進入了不允許農民自由進城的“紅燈”階段。

戶籍制度由政府對轄區人口進行管理的一種必要手段轉化為限制公民自由流動的制度，實行計劃經濟就成為建立這一制度的邏輯起點。③這一戶籍制度的基本內容是：公民從大城市往中、小城市遷移基本自由；小城市往鄉鎮遷移基本自由；但反過來，則要受到十分嚴格的約束。而后，將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”，這就形成了中國戶籍管理制度的城鄉二元結構，進而演化為與教育、衛生、社會保障、就業等一系列城鄉二元經濟社會制度安排。這就是所謂的“一國兩制”。

中國城鎮化的艱難歷程

基于戶籍制度的“一國兩制”，中國在整個城鎮化進程中基本上避免了發展中國家普遍存在的城市貧民窟的“社會傷疤”現象，但也有很高的機會成本。這就表現為中國城鎮化大大滯后于工業化，大量的農村人口持續增長，無法有序轉移到城鎮就業安居，還出現了人為的“逆城鎮化”過程，動員上千萬城鎮初高中畢業青年“上山下鄉”，僅1968-1975年農村人口就增加了1.17億人，總數達到7.64億人，占世界農村人口總數比重的29.9%，也大大超過中國總人口占世界的比重（為22.7%）。到1980年，大批知識青年已經返城，中國城鎮人口達到1.91億人，占世界城鎮人口比重僅為10.76%，明顯低于中國總人口占世界總人口的比重（為22.2%）。

上世紀80年代，中國農業改革的啟動推動農村工業化的進程，城鄉二元結構開始打破，形成了新的三元結構，即鄉鎮企業異軍突起，到80年代中期，已有八千萬農民轉入或部分轉入非農產業。④農村與城鎮經濟一體化在加快發展，農民進城務工大勢所趨。

1984年10月，《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》頒布，規定農民可以自理口糧進集鎮落戶，并同集鎮居民一樣享有同等權利，履行同等義務。這是允許農民進城的“黃燈階段”，開始告別此前長達26年的不允許農民進城的“紅燈階段”。

不過，這一“黃燈階段”也經歷了十幾年。由于農村人口生育率下降，以及農村勞動力和人口不斷向城鎮轉移，農村總人口年平均增長率明顯下降，并進入零增長。到1995年，農村總人口達到歷史最高峰，為8.59億人，而后開始逐年減少。1999年中國農村就業人數達到峰值，此后開始轉入下降階段。

進入21世紀，開始進入所謂的“綠燈”階段，不過這也是一個時間比較長的漸進過程。2000年10月，中共十五屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》明確提出，積極穩妥地推進城鎮化，轉移農村人口。發展小城鎮是推進我國城鎮化的重要途徑。2001年3月，國家“十五”計劃首次提出“五年轉移農業勞動力達到4000萬人”宏觀調控的主要預期目標之一。為此，同月國務院頒布《國務院批轉公安部關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》，標志著小城鎮戶籍制度改革的全面推進。通知規定，對辦理小城鎮常住戶口的人員不再實行計劃指標管理。由此，中國進入工業化與城鎮化加速階段。與此同時，非農產業就業比重超過了農業就業比重，這是中國工業化進程的重大轉折點。2005年，中國農村總人口降至7.45億人，中國告別了農村總人口世界第一的帽子。2005年10月，中共十六屆五中全會提出了促進城鄉協調發展戰略，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，完善戶籍和流動人口管理辦法。2006年3月，國家十一五規劃首次提出“五年內城鎮化率提高4個百分點”，同時又提出了“五年轉移勞動力4500萬”的預期目標。

到2010年，中國農村人口降至67113萬人，占全國總人口的49.95%，這意味著中國以農村人口為主的社會轉變為以城鎮人口為主的現代化社會轉折點的出現。2011年3月國家“十二五”規劃再次提出“城鎮化率提高四個百分點”的核心目標，還提出了健全城鄉居民的社會保障體系目標，如新型農村社會養老保險實現制度全覆蓋，城鄉三項基本醫療保險參保率提高3個百分點。這些目標人群都包括了農民工。

2012年2月，《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移，逐步滿足符合條件的農村人口落戶需求，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

中國戶籍制度進入“一國一制”階段

2014年7月，《意見》的公布標志著中國正式進入戶籍制度的“一國一制”階段。

首先，《意見》提出了2020年兩大核心目標：一是建立統一的城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度。由此取消農業戶口與非農業戶口的“一國兩制”，統一登記為居民戶口，建立與其相適應的城鎮基本公共服務并覆蓋全體常住人口的制度安排。二是到2020年，努力實現一億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

其次，《意見》根據中國城鄉區域的差異性，務實地提出了多樣化的戶口遷移政策，大體有四種不同政策：一是全面放開建制鎮和小城市落戶限制；二是在城區人口在50萬-100萬的中等城市有序放開落戶限制；三是在城區人口100萬-300萬的大城市合理確定落戶條件，在城區人口300萬-500萬的大城市適度控制落戶規模和節奏；四是在城區人口500萬以上的特大城市嚴格控制人口規模，建立完善積分落戶制度。

中國的戶籍制度改革是中國社會制度變遷的縮影，是“從一國兩制到一國一制”的轉軌過程。目前的中國，不僅城鄉差異甚大，而且不同類型的城鎮與城市差異甚大，任何改革都不可能是一類模式、一種政策、一個做法。

作為世界性城市化、現代化的后來者，中國的戶籍制度改革沒有現成的經驗和先例。因此這場持續的超大規模的制度變遷，一定是“持久戰”；一定是“摸著石頭過河”，需要不斷地試錯；一定是多樣化與差異化，需要因地制宜，因時制宜，因情制宜；一定是由量變到部分質變，再量變再到質變。

總之，從新中國成立至今，我們花了至少60多年的時間才逐步找到了如何將一個“一九開”傳統農業農村社會改造為目前“五五開”的日益現代化的城鄉一體化社會的道路。然而，這條道路并沒有完結，要真正實現高度的發達的城鎮化，還要真正實現高度的現代化的農村，我們仍然還要很長的路要走，還需要“而今邁步從頭越”。

（作者為清華大學國情研究院院長、教授）

【注釋】

①國家統計局國民經濟綜合統計司編：《新中國六十年統計資料匯編（1949-2008）》，第6頁，北京：中國統計出版社，2009年。

②《建國以來重要文獻選編》第十一冊，第16頁，北京：中央文獻出版社，2011年。

③崔曉黎：《城鄉戶籍制度的改革思路》，《經濟參考報》，2006年1月28日。

④趙紫陽：《沿著中國特色的社會主義道路前進——在中國共產黨第十三次全國代表大會上的報告》（1987年10月25日）。《十一屆三中全會以來歷次黨代會、中央全會報告、公報、決議、決定》（上），283頁，北京：中國方正出版社，2008。

責編/徐艷紅 美編/于珊