國外農村社會養老保險制度建設經驗與啟示

張國艷

【摘要】國外農村社會養老保險制度主要分為社會保險型、國家福利型、強制儲蓄型三大類型。這三種模式的差異實質上是制度頂層設計的責任基礎與責任結構的差異，即作為保障責任主體的政府、市場、個人三者間不同組合的責任分配方案的差異。我們應借鑒其經驗，促進我國新型農村社會養老保險制度的完善。

【關鍵詞】國外農村 社會養老保險 經驗借鑒

【中圖分類號】F842 【文獻標識碼】A

國外農村社會養老保險制度主要分為三種模式，分別是強制儲蓄型養老保險制度、國家福利型養老保險制度和社會保險型養老保險制度。其中強制儲蓄型養老保險制度是以企業和個人或者個人存儲養老金，政府運用調控的方式對養老金進行政策支持；國家福利型養老制度是指政府承擔農村養老保險的主體責任，以稅收等經濟手段直接為農村居民繳納養老保險，農村個人所需要承擔的養老保險份額相對較少；社會保險型養老保險制度是指政府以間接的手段建立農村養老保險制度，并且養老保險金由政府、企業和個人三方共同承擔。在世界范圍內，大多數國家的農村社會養老保險制度并不是單一存在的，而是采用多種模式相結合的方式構建農村保險體系。我國的農村養老保險制度發展相對較晚，在我國改革和建設新型農村社會養老保險制度的過程中可以借鑒和參考國外農村社會養老保險制度，來促進自身制度的完善。

強制儲蓄型農村社會養老保險制度

強制儲蓄型農村社會養老保險制度起源于20世紀50年代的新加坡，該保險體系在20世紀80年代的拉美國家盛行。本文以智利為代表介紹一下強制儲蓄型農村社會養老保險制度。智利位于南美洲西南部，國土總面積約756626平方公里，2012年總人口約15665216人，其中農村人口比例為11%。

智利農村養老保險制度的內涵。當前，智利的農村養老保險制度起源于智利政府1981年的社會改革，建立了基于個人賬戶累計的新型養老保險制度，該制度主要由兩個方面組成。

第一，建立個人養老保險資金賬戶。個人養老金賬戶是強制建立的，個人每月要將所需繳納的養老金存入個人賬戶，企業不需要為個人繳納養老金。個人賬戶的存款金額由個人選擇養老基金管理公司進行管理，隨著養老金額的增加和投資收益的累積構成養老基金。等個人退休時，按照個人賬戶的具體金額領取養老金。

第二，養老金的繳納方式和給付方式。養老金的繳納金額為個人月薪的10%，具體由企業為個人直接代繳養老金，國家不直接為個人給予補助，而是提供一些優惠政策。但是如果個人已經繳納了20年的養老金依然無法達到養老金最低限額的，其不足部分由國家代為繳納。養老金的領取條件為男滿65歲、女滿60歲，繳納保險金年限為20年。當達到領取條件時共有三種給付方式供個人選擇。首先，計劃支取方式，即個人將養老金交由養老基金管理公司管理，并且由該公司制定養老金領取計劃，若個人死亡時，養老金賬戶還有余額的話可以被繼承；若個人領取完養老金依然活著的話，則由政府給予法定最低養老金。其次，終身年金方式，即個人委托養老基金公司保險公司購買終身年金，若個人賬戶金額超過購買終身年金所需費用，多余的部分由個人一次性支取。養老金則由保險公司按月進行支付，直至個人死亡，在此條件下養老金不得被繼承。最后，計劃支取與終身年金結合方式，簡單來說就是把養老金一分為二，一部分由養老基金公司管理，另一部分由保險公司負責管理。

智利農村養老保險基金的管理和運營。第一，嚴格監管農村養老保險基金。當前智利具有養老基金管理的公司共有7家，養老基金管理公司通過市場競爭進行運營，在金融機制不健全、法律法規不完善的情況下，智利政府通過設立相對嚴格的投資限量規定來確保養老基金的投資安全。

第二，智利政府對養老基金投資的監管內容。首先，政府規定了詳細的投資范圍，農村社會養老基金的投資范圍主要為政府債券、公司債券、股票等。其次，建立風險評估體系，規定風險標準。由專業的風險評估公司為債券和股票進行評級和分類，養老基金公司作出投資規劃后需要由政府的養老基金管理委員會進行審批。并且，一般情況下，除了投資政府債券之外，投資某一項目的比例不得超過養老金總額的30%。再次，設定最低收益保證制度，即養老基金公司的當月投資效益不得低于過去12個月平均效益的兩個百分點。最后，政府補貼制度，萬一養老保險基金公司出現投資失敗的情況，不能滿足最低投資效益時，則由政府進行相應的補貼。

智利強制儲蓄型農村社會養老保險制度的評價。智利的農村養老制度是以強制儲蓄為核心的，養老資金的來源主要依靠企業或者員工的繳納，政府沒有給予資金上的補助，主要運用政策性的優惠和補貼未能達到最低養老金的差額的手段給予支持。這類養老保險屬于個人完全積累的籌資，國家的財政負擔較小，但是也存在著參保人之間的互濟性較差的問題，這與社會養老保險的基本性質不相符。

國家福利型農村社會養老制度

巴西國土面積為851.49萬平方公里，2012年人口共有182032604人，其中農村人口的比例約為13.5%。巴西基于自身的國家結構，采用福利型農村養老金制度，其個人繳納的養老金大部分由政府進行支付。

巴西農村社會養老保險制度的內容。當前，巴西農村的養老保險主要由兩部分構成，分別是農村年金制度和農村社會救濟制度。

第一，農村年金制度。該制度的保障對象為符合領取養老金條件的農村貧困人群。這部分養老資金主要由政府通過稅收、國債等手段進行籌集。具體來說巴西的農村養老金并非農民自己繳納，而是由初次購買農產品的2%的稅額組成，政府的投入占年金總額的九成以上。

第二，農村社會救濟制度。該制度起源于1974年當時巴西政府推行的月度壽險年金制度，即政府無償為家庭貧困人均收入低于最低法定收入的70歲以上的老人或者無法獨立工作的殘疾人提供一定救助金，救助金為法定最低工資的一半。

巴西福利型農村社會養老制度的評價。巴西創新性地運用了“以工補農”的手段，通過征收初次購買農產品稅的方式實現了城鎮資金向農村地區的轉移，農村年金制度實現了農村的全覆蓋，有效地解決了巴西農村的貧困現象，并且在一定程度上縮小了城鄉之間的差距。巴西的農村養老保險制度發揮了巨大的社會效益，但是財政的高補貼也使得巴西政府面臨著嚴峻的財政壓力。

社會保險型農村社會養老保險制度

日本作為中國的鄰國，國土面積為37.78萬平方公里，2012年總人口127214499人，其中農村人口比重為33%。2000年日本的全國老年人口指數為17.3%，其中農村老年人口指數為28.6%。農村人口老齡化的加速和農業經濟發展緩慢并存，這也使得農村養老問題愈發嚴重。

日本社會保險型農村養老制度的內容。從國民年金制度來說，第一，國民年金制度下農村養老金的繳納。日本政府規定年滿20周歲和60周歲以下的農民必須繳納養老保險金。農村養老保險金的2/3由農民自己籌集繳納，其余1/3由政府財政承擔。生活貧困的農民可以免于繳納保險費用，但是在其退休后所領取的養老金水平為免繳期間水平的1/3。第二，國民年金制度下農村養老金的支付。日本政府支付養老金的方法為年度預算平衡法，這種方法與農民的個人收入不掛鉤。符合領取養老保險資格的農民可以每月定期領取4.6萬日元的基礎養老金，提前領取或者延遲領取養老金的話，所領取的養老金額也會相應地減少和增加。當前，日本的養老金補給水平不高，僅僅能在一定程度上緩解老年人的生活壓力，而無法保證老年人的最低生活水平。

從農村年金制度來說，為進一步改善農村老年人的生活水平，日本政府在國民年金制度的基礎上推行農村年金制度，該制度于2012年正式實施。第一，農村年金制度的保障范圍。首先年齡要在20歲至55歲，其次每年從事農業生產的時間不得少于60天，最后擁有5000平方米土地的農民必須強制加入保險，而擁有3000平方米至5000平方米土地的農民可以自行選擇是否加入該年金制度。第二，農村年金制度保險金額的繳納。保險金額的繳納模式為固定繳費的完全積累模式，即根據不同的繳費標準設定不同的檔次，由農民自行選擇。對于長期從事農業生產的農民給予一定的政策優惠，該部分農民可以繳納比下限額還低的特別保險金，這之間的差額由政府財政補貼。第三，農村年金制度保險金額的給付。農民的年金給付金額按照厚生年金的基礎進行核算，不足的部分由政府進行補貼。政府的財政補貼比例為農民年金總額的2/3以上。當前日本的農民養老金的支付有兩種方式，分別是農村養老金和特例附加養老金。其中特例附加養老金的對象是指轉移了農村土地所有權的符合領取養老金基本標準的農民。這也促進了農村土地的流轉，激發了農村土地的活力。

日本保險型農村養老金制度的評價。日本政府多層次的農村養老保險制度在一定程度上促進了農村的發展，提高了農村老年人生活水平。日本的農村年金制度的創新之處在于把國家農業發展同農民養老問題有機地接在一起，在保障農村老年人基本生活的基礎上，穩定了農村的農業隊伍，有利于農村經濟的健康長遠發展。但是由于日本農村人口的持續減少，農村年金積累較低的問題已經成為當前日本農村養老保險制度的一個困擾。

國外農村養老保險制度對中國的啟示

樹立“公平優先、兼顧效率”的農村養老保險理念。由于中國長期社會身份的限制，我國的養老制度為多軌制度，尤其是農村的社會養老保障制度的水平相對較低，更加劇了城鄉之間的差距。制度的不到位沒有很好地保障農村老年人的社會權和發展權。與國外的農村社會養老制度相比，我國的農村社會養老制度體現了頂層設計的不公平。雖然，日本也存在著不同層次的養老制度并存的現象，但是并沒有引發權益不公平的問題，不同的養老金制度的待遇差距不是很大，日本政府為了進一步提高農民的養老水平，構建了專門應用于農民的年金制度，在一定程度上實現了財政向弱勢群體的傾斜，保證了社會的公平。

我國的農村社會養老保險制度也要在城鄉統籌的基礎上體現社會公正，具體的養老制度要切實體現公平這一原則，有效解決不同社會身份群體之間的養老待遇問題。在公平的基礎上也要兼顧效率，充分應用市場的調節作用，比如借鑒智利養老金的市場化運行模式，切實加強農村社會養老資金的投資和管理，利用市場機制，實現農村養老金的保值和增值。

農村養老保險金替代率的設定要從實際出發。當前，我國仍處于發展國家階段，所以當前的農村養老金的建設要以保障農民基本生活為基本原則，實現頂層設計的“廣覆蓋”目標。社會養老保障具有福利的剛性特點，如果實施了相應的福利待遇，再想中止或者降低福利保障水平則會相對困難。中國農村社會養老制度的設計要具有前瞻性，要綜合考慮養老制度對日后經濟的壓力。簡而言之就是，農村養老制度既要保障農村老年人的日常生活，也要符合日后社會經濟發展的承載力。

當前，國際上普遍認為養老金替代率為50%至70%時，能夠滿足老年人的基本生活需求。當前，我國新農村的社會養老保險制度的養老金替代率相對較低，并且遠遠低于城鎮退休人員的養老金。如2010年城鎮居民年人均領取養老金額為16740.6元，而同期的農村居民年人均領取養老金額僅為700.1元。當前，我國的新農村養老金由兩部分構成，分別是基礎養老金和個人賬戶養老金。新農保中規定基礎養老金為每月55元，以2009年我國農村居民年人均收入5153.17元來說，農村基礎養老金替代率為12.81%，遠遠不能滿足農村老年人的日常需求，并且隨著近兩年我國農村居民年人均收入的增加，固定的農村基礎養老金的效用價值不斷降低，養老金替代率呈現下降趨勢。面對這一情況，政府可以借鑒國際經驗，結合自身實際靈活運用多種措施提高農村養老金替代率。

第一，借鑒日本的年金制度，建立多繳多得的農村養老保險制度。養老保險具有投保效益特征，要結合當前人口、社會、經濟發展水平，明確個人繳費情況與未來收益之間的關系，切實提高農村養老保險個人賬戶的替代率。

第二，建立農村養老保險繳費激勵機制。充分考慮繳費年限和退休年齡與養老金額之間的關系，從制度上保證養老金的繳納和給付，推行延遲退休領取養老金的政策激勵，提高對農民的養老保障水平。

第三，建立土地流轉與養老金補償結合制度。中國目前的農村養老保障制度的發展環境與日本存在著一定的相同點，土地保障曾經承擔著農村養老的重要保障作用，同時也面臨著人口老齡化和農村經濟發展較為緩慢的雙重壓力。當然，中國農村也具有自身的特點，農村人口比例相對較高，土地為國家和集體所有，農村集體土地所有權主體不清晰、性質不明確，這些不利于我國土地承包經營權的流轉。作為失業和養老保障的土地資源，由于當前農業生產效率低下、農業收益相對較低等因素，大片土地荒廢，這不僅制約了農村經濟的發展，也影響了農業的良性發展。結合當前中國農村結構轉型和農業現代化發展的實際需求，土地流轉的改革成為推動農村產業結構升級的必然要求。我國可以借鑒日本農地移交換取養老金補償的措施，實施由符合領取養老金標準的農民將土地經營權轉移給繼承人并由繼承人承擔一定的養老金，或者農民可以將土地經營權出售給國家，由國家提供相應的養老金補貼，切實提高農村的養老金水平，提升農村老年人的生活質量。

第四，構建多層次的農村養老金體系。農民的養老保障不能僅僅依靠政府的財政補貼，國家要為農民提供多種層次的養老方案，讓農民根據自身的實際條件選擇符合自己的養老方案，鼓勵農民開展個人養老金計劃，從多角度提升農民養老金的替代率。

改革農村居民自愿繳費參保的模式。養老保險的參與人員越多，其保險功能越穩定，只有擴大養老保險的覆蓋面，才能提升國家整體的養老保險金的支付能力，在農村社會養老資金盈余的基礎上才能提升農村居民的待遇水平，實現養老保險的良性循環。當前，我國農村居民大多數是具有繳納養老保險費用能力的，我國應借鑒國外強制繳納養老保險制度的經驗，利用政策提高農民的參保意愿并化解農村養老的風險。對于對低收入人群對養老保險的抵制，我們可以在衡量低收入人群的人均收入與最低參保額度之間差額基礎上，通過政府財政補貼的方式鼓勵低收入者參保。同時也可以創新養老金賬戶的功能作用，如養老金賬戶的抵押貸款功能，可以允許農村居民充分利用個人養老賬戶，解決在日常生活中遇到的困難，這樣就能有效地解決農村居民因生產投資或日常消費帶來的融資困境，能夠減少低收入者的抵制情緒。

（作者單位：包頭師范學院馬克思主義學院）

責編/王坤娜