美國公權力監督中的“收銀機”機制借鑒

付文茂

【摘要】美國的憲政體制最突出的優點在于對權力進行有效制約與監督的“收銀機”機制，有效地維護美國公民的生命權、自由權和追求幸福的權利。這種機制為我國改革和完善權力制約與監督機制提供了有益的啟示，文章從建立權力運行的陽光機制、健全利益表達和申訴機制、強化權力制約的內部監督機制和建立有效的社會輿論監督機制進行了探討。

【關鍵詞】“收銀機”機制 公共權力 制約和監督

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

收銀機的發明和“收銀機”機制

收銀機的發明。在早期的商業活動中，人們是用現金進行交易的，有些規模的店鋪總是要雇傭伙計的，他們天天要和現金打交道，有時碰到不夠找零的情況下，往往從自己的錢包墊出然后再從錢柜里取回，這時店員面臨一個誘惑，有時也難免小偷小摸。在這種情況下，如何預防店員的徇私確實是個大問題。有些人也許會提出采取諸如法律制裁、突擊檢查、互相監督和思想教育等辦法，然而都不能從根本上解決問題。面對誘惑，意志薄弱者就可能抵擋不住。美國人一向認為，人是靠不住的，這種理解使美國人走向另一種思路，用一種機制來解決人的不可靠性，就像美國人當初制定憲法時三權分立解決權力的濫用與腐敗一樣。

美國南北戰爭后不久，俄亥俄州的一位雜貨店老板的兒子詹姆斯在自己開咖啡店時深為這個問題困擾，他在輪船上記錄螺旋槳轉動的一個機器的啟發下，設計了一架能夠把每一筆交易的結果顯示出來的機器，使店員和顧客都能夠看到交易結果。這樣一來，店員小偷小摸的沖動打消不少。經過改進，機器功能迅速加強，不僅能夠計算每筆交易的總額，計算找零，還能把每天的每一筆賬都記錄下來。之后，詹姆斯賣掉了他的發明。后來，新的專利擁有者又使收銀機有了一次關鍵性的改進，在收銀機上裝了一個附有自動鎖的放現金的抽屜，還裝上了一個鈴。店員只要把每樣商品的價格和數量打進去，機器自動相加得出總數，再把顧客遞上的現金打入，機器自動計算找頭，整個過程都顯示出來。買賣雙方無異，一按鍵，鈴聲一響，現金抽屜就彈出來。店員必須按交易的實際情況作記錄，才能打開現金抽屜，才能通過以自己切身利益為原則的顧客監督。一天下來，店主只要核對一下就可知道結果了。這樣，收銀機就維護了店主的利益。

“收銀機”機制。在這里，一個收銀機就保障了對不可靠人的篩選，維護了店主的利益。同樣，對于政治領域，如何避免“政權是必要之惡”，維護美國人的生命權、自由權和追求幸福的權利也需要一個機制，這個機制與保護店主的錢箱不被伙計誘惑的機制如出一轍。“收銀機”機制就是一種用于約束和監督權力的濫用和腐敗的機制，在公共權力領域，該機制以保護公民的生命權、自由權和追求幸福的權利為最高目的，以憲法為最高行為準則，從而實現對權力的制衡和監督。

“收銀機”機制對公共行政權力的制衡與監督

權力的分割與制衡。第一步就是將中央政府的權力分為立法、行政、司法三大塊，而且繼續層層分割，聯邦、州、市、縣直到各皮毛小鎮都擁有一套完整的權力構架，而且沒有嚴格的上下級關系，各自獨立，掌權者都由選民產生。憲法規定，三權中任何一個分支都互相制約在權力比重上不得大于另外兩個分支，從而不可能掌握絕對權力。

由于憲法采取分權與制衡的原則，使得公共行政受到來自三種力量（行政、立法、司法）的主導。首先，立法部門對行政運作擁有更大的憲法權力：從人員和預算上限制其規模確定其法律上的權力和使命、人事程序以及內部的結構和地位。國會同樣通過大量的行政法對行政程序進行管制，包括規則制定、公開會議、公民參與以及信息收集與公開等。法院對公共行政行使很大的權力和控制。其次，國會界定政府組織的權力和義務以及受公共行政管理者行為影響的團體和個人的權利和義務。它也界定公務員的憲法權利以及對憲法和部門法的義務。最后，司法部在公共設施、住房、學校和監獄系統扮演著十分重要的角色。總之，司法對行政的審查很廣泛。

總統是美國的最高領導人，他的權力也必須在整套機制的監督下行使。憲法規定了它們各自的地盤，誰也離不開誰、同時誰也不能越界。最高法院的大法官們不太拋頭露面，在電視上不大出風頭，但往往會有這種情況，參眾兩院好不容易通過了法案，讓總統簽了字，眼看就可以實施了，卻突然冒出最高法院宣布此法案違憲，最終作廢。

權力的監督。一方面，公共權力內部的監督。為了解決信息不對稱和全民監督成本過大的難題，美國在“收銀機”機制方面加強了監督機制的設計。一是國會的立法監督。國會的立法監督主要是防止行政權力越界、規范政府行為以保證公民的合法權利免遭侵害。美國的立法監督包括立法權、彈劾權、錢袋權、調查權、人事權、條約批準權、日落法權。其中，對公共行政權力具有致命威脅的監督就是錢袋權的監督，美國政府支出的每一分錢須經國會通過的撥款法批準。因此，政府部門的預算開支必須嚴格規劃，并能說明其真正用途。

二是法院的司法監督。“根據聯邦政府和州政府行政程序法的規定，法院負責審查行政部門的行為是否違背了聯邦和州的憲法、相關法律或程序性的要求。同時，它們還要根據行政記錄來決定該行政決定的做出是否有充足的理由。”①這樣，就基本避免了行政行為的獨裁和隨心所欲。

三是政黨監督。美國是兩黨制國家，它們操縱整個國家機器的運行。美國的政黨監督主要體現在通過黨政一體化來影響政府所作出的決策及提出的議案。但是反對黨對執政黨的不合理的做法持反對立場，通常會迫使執政黨作出讓步，滿足其要求。通過政黨監督就可避免一黨專政和權力濫用，確保大多數公民的合法權益。

另一方面，公共權力的外部監督。除了公共行政權力內部進行相互的制約與監督之外，新聞監督也是一種極其重要的監督方式。因此，必須在權力外圍再加一套“安全剎車裝置”使這個“收銀機”能安全運作，不至于威脅公民的合法權利。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。權力無異于錢柜里的現金，對任何人都是一個巨大的誘惑，誰也難保這些權力不會被濫用。加強新聞監督尤為必要，新聞界看上去是最沒有實權的，但對于權力的制約與監督來說無疑是一支“野戰部隊”。美國的媒體是按市場化操作的，主要收入是廣告收入，而廣告的多寡取決于收視率、收聽率和發行量的高低。新聞界的監督作用在“水門事件”和“五角大樓秘密案”都表現得十分明顯。

借鑒“收銀機”機制，把權力關進制度的籠子里

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，為了保障人民當家作主的權力必須“建立健全權力運行制約和監督體系”，以實現最廣泛的人民民主。習近平在中紀委十八屆二次全會上強調，要“把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。”在權力的運行過程中有必要借用“收銀機”機制，促進整個國家機器的正常運轉，實現對權力的制約和監督。

建立權力運行的陽光機制。根據“收銀機”機制，應設計一套權力運行的透明機制，使“收銀員和顧客”的交易在“收銀機”下公開進行，并且根據“發票”可以追蹤權力運行清單細節，這樣就可避免權力的暗箱操作，鏟除腐敗滋生的環境。“推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”②

其一，行政權力運行網上曬，權力清單透明化。比如，某市的市委書記、市長、相關機構及工作人員有哪些職權？這些職權是如何運作的？它們的程序是什么？公眾只要點擊相關的內容就一目了然，什么事情找什么部門、什么部門找什么人、什么人有什么職責都很清楚，如果哪些人沒有盡職盡責，公眾很容易心中有底。

其二，建立有效的電子監察系統，推動科技防腐。把事關群眾切身利益的工程、資金使用情況、政府采購、民生保障等項目進入電子監察系統，系統須標注負責這些項目的職能部門、具體情況及相關人員的姓名，從而使權力部門或相關行政人員的權力運行狀況在網上留下痕跡，大大增強了反腐敗的有效性和威懾力。

其三，加強權力運行的責任追究制建設。對領導干部和相關工作人員沒有履行或不正確履行職責，影響機關效能，貽誤工作，損害服務對象合法權益，危害經濟發展軟環境等行為的，依法追究責任。

健全利益表達和申訴機制。既然“權為民所用”，每個官員就要對公眾負責，如果其行為不能讓大眾滿意，就應該下臺。權力責任追究制使每個官員在各個環節接受民眾的質詢和監督，公民有權對侵害人民利益的官員進行舉報，健全利益表達和申訴機制，嚴厲打擊報復行為。對于權力侵害人民利益的行為，人民可以根據“收銀機”打印的“發票”進行申述和維權。

其一，提高公民或利益群體參與討論和制定公共政策的積極性。權力部門應該充分尊重公民的各項權利，政府在制定公共政策時，要考慮不同利益群體的利益，并將其納入決策體制的考察范圍，尤其要關注弱勢群體的利益，預防和杜絕群體性事件的發生。

其二，完善群眾表達制度，促進群眾利益表達的理性化和法制化。政府處理問題時要堅持依法施政，決不能繞開法律、鉆法律空子去維護某些少數人所謂的“政府”的利益，如云南的“孟連”事件。這樣將給社會風氣的帶來非常嚴重的負面影響，使民眾感覺到不守法可能比守法反而獲利更多，這種“劣幣驅逐良幣”的現象將會鼓勵人們更多地采用非理性化、非法制化的表達方式謀取自身利益，破壞社會的正常秩序，影響社會的穩定運行。

其三，暢通利益表達渠道，嚴厲懲處和打擊報復行為。權力監察或監督部門可以設立相關舉報網站，規范操作流程，使公民或民眾利有權進行申訴和舉報，同時要堅決懲處那些申訴對象進行打擊報復的相關人員。

強化權力制約的內部監督機制。凡屬重要工作部署、重大項目安排、大額資金使用和干部任免等重大事項，應嚴格按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，由黨組會集體研究作出決定。權力大而且個人說了算，權力運行的隨意性就大，權力運行必然超過限度，導致腐敗的產生。因此，不能把具有相互制約的職責和權力集中于一個部門或一個人，權力應適度分散和有效制約，改變一個人說了算的權力機構。

其一，加強對“一把手”的權力制約機制。強化對權力的監督制約，關鍵是干部權力不能太大、太集中。“收銀機”要特別加強對“一把手”的權力監督，“一把手”掌握著同級紀檢、下屬各級官員的升遷和任命，下級不敢去監督他的權力，而往往比較了解實情的卻是下屬，因此需要加強選人用人機制建設，實行用人失察追究制度，設計一套保障下屬行使批評建議權的舉報制度。

其二，加強權力的平行監督機制建設。我國的權力運行方面存在權力過分集中的問題，如常委會的權力，特別是黨委“一把手”的權力過大，而黨的全委會和人大往往在一些部門和地區被“虛化”。黨委常委會是全委會的執行機關，從權力劃分的角度來看，它所擁有和行使的主要是執行權，但現實生活中，黨的全委會在黨內權力結構及其運行機制中的地位，并沒有受到應有的重視。其功能和作用也沒有得到充分的發揮。紀委的監督主要是針對下級黨員干部，監督同級黨員干部缺乏與此相關的制度安排和程序設計。因此，需要“發揮黨代會和全委會的平行監督功能”③、“探索紀委獨立行使平行監督權”和“強化人大平行監督權的機制。”④

其三，加強中央巡視工作的常態機制建設。中央巡視組到駐地后，公布舉報電話、舉報郵箱，巡視組以能了解到真實情況為原則，采取多種方法搞調查，明察暗訪，約談在職或離職領導特別是部門“一把手”，以便明察秋毫，發現權力運行中存在的問題，這樣可以對“一把手”起到敲山震虎的作用。

建立有效的社會輿論監督機制。除了國家權力內部監督外，須加強權力的外部監督。由于掌權者很容易形成利益攻守同盟，互相勾結的情況時有發生，單純的內部監督并不能解決所有問題，因此必須在權力外圍加上“安全剎車裝置”—社會輿論監督，以便“收銀機”機制更好地約束公共權力的濫用。

為了盡可能杜絕各種腐敗現象的發生，加強輿論監督尤為必要。因為，輿論監督是現代社會權力制衡和反腐敗斗爭中重要的手段，它具有獨特的優勢，能起到其他監督手段起不到的作用，可以彌補法制和道德規范方面的缺失。近來網絡曝光的“表哥”、“房叔”、“房姐”、“官員不雅視頻”、“性腐敗”等無不顯示網絡監督的威力和震懾力。從全球來看，凡是法治化程度比較高和政治比較廉潔的國家，都十分重視輿論監督在反腐敗斗爭中的獨特作用。

其一，加強網絡輿論的引導和監測機制。對于公眾反映強烈的輿論事件，應建立新聞發言人制度，加強對事件的調查研究，搞清楚事件的來龍去脈，把握其生成和發展規律。通過網絡及時主動、準確地發布權威信息，態度明確、措施果斷，對相關人員進行問責，及時糾正權力缺位、越位、錯位等行為。

其二，加強網絡輿論監督倒逼機制建設。政府要加強新聞網站和政府網站建設，及時了解網絡輿論。“網絡輿論監督通過強化輿論倒逼力量，將社會外部壓力轉化為政府內部改革動力。網絡輿論監督倒逼機制的運行，強調由‘公眾主動—政府被動向‘良性的官民互動轉變，兩者協同管理。公眾的政治訴求沒有得到滿足時，網絡輿論監督倒逼政府反復修正偏差行為， 政府則及時地給予政策回應和政策調整。”⑤

其三，在堅持四項基本原則的前提下，適度放開民間媒體的輿論監督，建立輿論監督的社會機制。目前，我國的輿論媒體如電視、報紙等囿于體制原因，權力機關存在的問題有時很難通過自身的媒體揭露出來，因此，探討民間媒體進入機制建設，在堅持正確輿論導向和維護穩定大局的前提下，要保證新聞媒介對重大腐敗案件有采訪、調查、報道、評論的權利。

（作者單位：江西科技學院思政部；本文系2012年度江西科技學院《思想道德修養與法律基礎》“精品建設工程”階段性成果，項目編號：KC1206）

【注釋】

①[美]菲利普·J·庫珀：《二十一世紀的公共行政：挑戰與改革》，王巧玲、李文釗譯，北京：中國人民大學出版社，2006年，第85頁。

②胡錦濤：“堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗”，新華網，2012年11月19日。

③④李景治：“強化平行監督機制，從源頭上遏制腐敗”，《探索與爭鳴》，2013第2期，第4頁，第5頁。

⑤黃丹麗，高維新：“網絡輿論監督倒逼機制探析”，《四川行政學院學報》，2013第4期，第52頁。

責編/韓露（實習）