林地保護利用存在的問題及對策分析

唐才義

摘要：指出了林地是林業生產建設的物質基礎，也是林業可持續發展的重要保障，林地資源具有不可再生性、使用連續性的特點，因此加強林地的保護與利用有著重要的現實意義。針對我國林地保護利用存在的問題進行了分析，并提出了相應的解決策略。

關鍵詞：林地保護；利用；問題；對策

中圖分類號：F326.2文獻標識碼：A文章編號：16749944（2014）02012902

1我國林地保護利用存在的主要問題

目前，我國林地保護利用還存在以下幾個方面的問題。

首先，林地流失狀況未得到有效遏制，分析全國森林資源連續清查結果可知，在第七次全國森林資源連續清查中，與第六次清查間隔期內，被改變用途或征占改變為非林業用地的有1010.68萬hm2，全國林地轉變為非林地面積高達369.69萬hm2，平均每年73.94萬hm2，由此可見，一直存在的林地流失狀況依然嚴峻，存在大量非法占用林地行為，由于國家對耕地的保護力度越來越大，一些違法占地項目開始向林地轉移，工程開發建設過程中存在大量未按規定占用林地的現象，未批先占、少批多占、違法砍伐等屢見不鮮，這些均導致林地資源受到嚴重破壞。

其次，各地區未結合自身實際情況制定可操作性強的分區管理政策。我國地域廣博，每個地區的林地資源均有著自己的特色，而現在很多地區未對區域內林地資源的豐度、生態區位等加以區分，仍然采用同一套政策標準，大大影響到政策法規的適用性與可操作性。比如在征收國家的森林植被恢復費時仍然采取統一的標準，對于一些經濟發達地區，比如北京、上海等，其林地資源相對稀缺；而在一些林地資源比較豐富但經濟欠發達地區，比如江西、湖南等，則該標準又相對較高。此外，有些地區存在征占林地補償標準過低的現象，即使在同一地區，與耕地補償費相比，林地的補償費用低于前者50%，甚至有些地區僅有30%，而且實際操作過程中針對經營性項目與公益性項目未進行差別性收費，這也是導致建設項目轉向占用林地的主因，對林地保護產生負面影響。

最后，林地征用審核環節存在問題。現階段在辦理林地征占審核審批手續時，通常建設項目已經批準下來，而建設單位在辦理土地審批前定位于土地審批的前置審核。由此可見，建設項目在批準時已經完成了選址、路線，規劃設計也已完畢。尤其是一些國家重點工程，由于前期投資巨大，再受嚴格的竣工期限制，即使工程建設必須穿越自然保護區、重點公益林區等，林業部門也沒有否決項目的權利，導致林業部門在審核征占林地的審批過程中過于被動，不利于林地的保護與利用。

2加強林地保護利用的建議

2.1林地保護管理的措施

（1）建立責任機制。各級政府不僅要將重點放在地區經濟發展上來，更要將林地資源的保護提上工作日程，正確處理森林資源保護與經濟發展、短期利益與長遠利益的關系，加強對林地的保護與管理。各級領導實行責任管理機制，保證林地保護措施的落實與執行，做好林政管理的基礎性工作。

（2）要做好法律宣傳工作，全面提升整個社會的法律意識。其實整體上來講，我國林地管理工作起步相對較慢，法律法規的宣傳方面是一個薄弱環節，社會上對相關的法律政策了解不足，因此要加大林地法律法規的宣傳力度，開展多種形式的宣傳活動，包括“森林法”、“森林法實施條件”、地方性的管理條件等，提高全民法制意識，提高人民抵制違法占用林地的自覺性，獲得人民群眾的理解與支持。

（3）對各級管理職能部門的工作責任予以明確，提高林地監管的有效性。林地保護與管理工作點多且面廣，因此在整個過程中要保證林地監管的有效性，就要將基層林業站的作用充分發揮出來，在基層林業站全面落實其林地保護與監督職能，明確其工作責任。基層林業站要與各個生產單位加強合作，擴大林地保護與管理的工作范圍；建立征占用地林地臺賬，對非法占用林地案件堅決查處，絕不姑息；此外，縣林業主管部門也要從管理上、技術上及資金上對基層林業站加強指導與監督，提高其對林地使用的實際控制能力。

（4）要加強林地管理人力資源隊伍建設，基于制度面提高林地保護利用的有效性。從某種意義上講，所有工作歸根結底均要由“人”來完成，因此林業主管部門要將林地管理隊伍的建設作為工作重點，在林地管理隊伍中強化愛崗敬業的職業精神，組織培訓活動，提高其業務能力與綜合素質，增強其服務意識與管理意識。以相關法律法規為基礎建設完善管理制度體系，逐步實現林地保護與管理的規范化與制度化。

（5）加強地方配套投資。多方籌集資金投入，積極拓展林地補充來源，全面落實至少1%的財政支出投資于林業建設，通過各種鼓勵措施吸引社會各界、知名企業參與林地建設的投資，比如給予一定的稅收優惠、以知名企業家冠名、授予榮譽證書等，最大程度上彌補由于政府財力有限在補充林地方面投入資金不足的問題。

2.2建立健全林地管制體系

一方面要加強林地用途的管制。進一步完善林地用途管制制度，在工程建設征占用林地過程中，為保證林地用途管制的有效性與主動性，要全面落實審核同意書制度。用地單位要征占林地，必須在建設項目前期工作未規劃前向林業部門提出申請，并附帶有效的項目批準文件，即使林業部門批準征占用地，也要嚴格遵循“不占或少占林地”的原則，按照相關法律法規進行林地征占用手續的審核與審批，防止林地用途被擅自更改。另一方面，要在全國范圍內建立林地總量控制制度，根據國家、地區制定的法律法規對林地進行依法保護利用與管理，而林業主管部門在進行林地的審核審批時，要嚴格把關，參照年度使用林地控制指標進行審核、審批，而用地單位在使用林地過程中，也必須嚴格按照審批的范圍、數量來進行，堅決杜絕超范圍、超數量使用林地的現象，引導建設項目節約、集約、合理使用林地，對不符合規劃和超定額的使用申請一律不予審核審批。此外，還要加強林地使用權流轉管理。要積極探索森林資源流轉新機制與新方法，各地要結合自身的實際情況，采取措施促進森林、林地使用權的流轉向著合理化、合法化、科學化的方向發展。具體操作時要注意，如林地屬于非公有制，則轉讓價格可由協議雙方自行擬定；如林地屬于集體所有制，則是否轉讓、轉讓價格必須經過群眾大會或代表大會進行討論后確定；如林地屬于國有資產，則必須由市級以上、具有資質的評估單位做出合理評估，再根據評估結果確定轉讓價格等。endprint

2.3采取有效措施改善生態環境

首先，要將生態公益林的保護與管理作為重點對象。在國家生態環境保護與整治工作中，生態公益林建設是不可或缺的重要組成部分，而生態公益林也成為改善生態環境、降低自然災害的影響、促進經濟增長、實現社會可持續發展的重要保障。生態公益林的管理與保護可以遵循“一主體、兩監督”的原則來進行科學分工，全面落實保護管理責任，加大濫砍亂伐、強征亂占、濫采濫挖、毀林開墾的打擊力度，最大程度上降低違法現象對生態公益林的破壞。

其次，要加強森林植被的恢復工作。在征占用林地植被恢復費的征收與管理過程中，要遵循“公開透明”的原則，堅持專款專用，將每一分錢花到異地恢復森林植被工作中來，實行林地面積占補平衡制度。因建設項目需要征占用林地的，必須采取“占一補一”的措施，恢復的林地面積不得小于被征用占用林地的面積，以確保林地面積不減少；此外，大量采伐跡地、火燒跡地、宜林的荒山荒地、疏林地等則是重點更新造林及改造對象，采用先進的科學技術加以改造，抓住一切機會增加林地面積總量，提高林地的利用率，將其生態效能充分發揮出來。

最后，要做好水土保持及退耕還林工作。目前各地均制定了嚴格的限額采伐制度和采伐作業規程，但由于執行不利往往流于形式，現階段最大的問題就是提高相關制度及操作規程的實效性，對于限額采伐森林、違反采伐作業規程的現象進行嚴厲打擊；并認真做好退耕還林工作，保持水土，增加林地面積。

2.4鼓勵保護林地的措施

有些林業用地內存在一些其它用地，對林業生產及森林生態產生一定影響，鼓勵將這部分其它用地向適宜的用地區調整，這不僅有利用林業生產條件的恢復，造林綠色，而且可以增加森林面積，對生態環境起到保護作用。有些林地邊緣有一些零散的耕地，或者陡坡農用地，可以鼓勵這些耕地退耕還林，有效彌補由于征占用林地而減少的林業用地面積，將林業用地面積的縮減降低最小范圍內。一些單位、個人雖然開發了一些土地，但由于長期不利用導致資源荒廢，而這些荒山、荒地資源可以開發成林用地，對于全區范圍內糧食產量低且不穩定的坡耕地停止耕種，本著宜林則林的原則，因地制宜地開展植樹造林活動。拋荒多年的農地規劃成林地，按照“誰退耕、誰造林、誰經營、誰受益”的政策，及時確權發證，進行補充林地的調查、統計、建檔。此外，還可以出臺一系列獎勵措施，鼓勵經營者對低產、低效林分進行改造，鼓勵經營能力、資金實力比較雄厚的林業大戶占有更多的森林資源，以提高林地的現代化經營管理水平；引進先進技術培育速生豐產林，改善林業集約經營水平，提高林地的綜合利用率。

3結語

總而言之，林地是林業發展的物質基礎，更是控制森林資源消耗、提高其生態防護效益、實現國民經濟可持續發展的根本保障措施，因此各級政府、林業主管部門要客觀、真實地分析當前林地保護利用存在的現實問題，并及時采取有效的解決措施，既保證社會經濟高度發展，又可以保證林地在占、補方面的動態平衡，實現林地資源的可持續發展。 參考文獻：

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