砂石運輸船舶違法違章問題及建議

李虎

【摘 要】 針對砂石運輸船舶存在的船舶證書不合格、配員不足、超載、逃避簽證、未開啟船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）等問題，剖析該類船舶出現(xiàn)違法違章行為的原因，結合砂石運輸船違法違章的消極影響，提出相關建議：對砂石運輸船船員進行培訓；調整最低安全配員要求；調整船舶技術設備要求；劃定專用航道；對主觀原因導致的違法違章行為繼續(xù)加強打擊力度，并加強教育。

【關鍵詞】 砂石運輸船；違法違章；海事執(zhí)法

上海城市基礎設施建設所需要的黃砂、碎石等建筑材料很大一部分通過砂石運輸船舶從浙江舟山等地運送至上海。此類船舶對于上海城市基礎建設起到極其重要作用的同時，存在很多違法違章行為。相當一部分船舶由于未達到規(guī)范要求而游離于海事監(jiān)管之外。此種現(xiàn)狀折射出了我國當前海事法律規(guī)范與砂石運輸船舶之間所存在的矛盾沖突，而此類船舶的種種問題則導致了其成為海事事故高發(fā)的群體。在執(zhí)法實踐中，海事部門對這類船舶進行了很多專項整治和較為嚴厲的行政處罰，然而效果并不明顯。事實上，僅靠行政處罰不能解決砂石運輸船舶存在的違法違章問題，尤其是未考慮相對人的一些客觀情況，導致更多的船舶游離于海事監(jiān)管之外，成為海上安全隱患。當前，對于砂石運輸船來說，結合客觀情況對其采取更合理的監(jiān)管措施是當前首要解決的問題。

1 存在的問題

很多砂石運輸船舶存在違法違章現(xiàn)象，幾乎每一艘次檢查都能查出違章行為。結合相關調查，列舉幾種違法違章進行論述。

1.1 船舶證書不合格

證書不合格包括無船舶證書、船舶證書不全、船舶證書過期、船舶證書未隨船攜帶等情況。海事機構在檢查過程中發(fā)現(xiàn)，很多此類船舶船舶證書未隨船攜帶而由船舶所有人保管。出現(xiàn)此種現(xiàn)象可能是由于船舶存在無證書、證書不全、已過有效期或存在違章行為故意妨礙調查和處罰等原因。據(jù)統(tǒng)計，與上海相鄰的浙江某海事局轄區(qū)285艘砂石運輸船舶中存在證書不合格情況的有144艘，占總數(shù)一半以上。事實上，航行和靠泊上海的絕大部分砂石運輸船舶來自該地區(qū)。

1.2 配員不足

配員不足包括小證大用、有證無人、有人無證和無人無證等幾種情況。在執(zhí)法實踐中，砂石運輸船舶存在大量配員不足的違章行為，主要表現(xiàn)為有人無證和無人無證。據(jù)統(tǒng)計，浙江某海事局轄區(qū)內的砂石運輸船舶存在配員不合格情況的達241艘，占總數(shù)的85.6%。在解決無證船員生存問題的同時，造成了普遍配員不足的問題。

1.3 超 載

砂石運輸船舶超載現(xiàn)象嚴重。某海事機構填報的2010年7月相關檢查報表統(tǒng)計顯示，被查出的31艘超載船舶全部為砂石運輸船舶。之后幾個月的查處情況大體類似，絕大部分超載船舶為砂石運輸船舶。

1.4 逃避簽證

在海事現(xiàn)場調查中發(fā)現(xiàn)，在某砂石運輸船舶靠泊碼頭，大量進出港的砂石運輸船舶未辦理進出港簽證業(yè)務。船舶未辦理進出港簽證業(yè)務屬于違章行為，依法應當受到調查處分。然而，逃避簽證問題如此普遍，顯然不能僅靠行政處罰來解決，幾次嚴打或專項整治都未能從根本上解決問題足以說明不能局限于行政處罰這一手段。船舶不辦理簽證更多是由于其本身存在證書不全、配員不足等其他問題。如果這些“其他問題”不解決，很難從根源上解決逃避簽證的問題。

1.5 未開啟船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）

未按規(guī)定開啟AIS也是砂石運輸船舶常見的違法行為。2013年1月到8月，某海事機構調查處理的海事行政違法案件中，“未按規(guī)定開啟AIS”行為占總數(shù)的近1/3。在實際工作中，能夠前來辦理行政處罰的船舶通常證書齊全，對于證書不合格、配員不足、超載等違法現(xiàn)象嚴重而又拒不前來辦理行政處罰業(yè)務的砂石運輸船舶，不開啟AIS的違法行為更屬常見。

2 原因分析

2.1 船員文化素質低，法律意識淡薄

砂石運輸船舶船員大多為漁民出身，隨著近海漁業(yè)的減產(chǎn)而轉行從事貨船運輸。這些船員雖然具備多年船舶駕駛經(jīng)驗，實際操作能力較好，但不足的是，大多數(shù)船員存在文化素質不高，法律意識淡薄，年齡也普遍偏大等問題。有一定教育背景的年輕船員通常不愿意在該類船舶上工作，主要是由于從事砂石運輸?shù)拇瑔T工資相對較低，且影響船員資歷的認定。航運業(yè)的技術規(guī)范要求較多，文化素質偏低的船員因較弱的學習意識和能力直接導致其對很多航運規(guī)范的不了解，法律的意識淡薄則導致了部分船員對于一些頗為了解的規(guī)范要求持無所謂心態(tài)。即使在被海事執(zhí)法人員查出違章行為時，時常以此類型船舶都有違章行為存在為借口，推卸責任。船員文化素質偏低，同樣導致了大多數(shù)從事砂石運輸?shù)拇瑔T難以考取適任證書，而出現(xiàn)大量無證船員。

2.2 船舶技術狀況差，無法通過船舶檢驗

“通過對砂石運輸船舶的現(xiàn)場調查和日常監(jiān)管可以發(fā)現(xiàn)，大部分船舶質量低劣，在營運中缺乏維修保養(yǎng)；有些船舶穩(wěn)性指標和結構材料難以達到有關規(guī)范的要求，結構強度差、焊接工藝不過關，主機、舵機、發(fā)電機和防污設備等不少為二手設備，質量和性能明顯難以達標，助航、導航儀器及救生、消防設備配備不足或不符合規(guī)范要求，無線電設備配備達不到相關要求，損壞現(xiàn)象嚴重。”由于船舶技術狀況差，導致很多砂石運輸船舶無法從根本上通過船舶檢驗部門的法定檢驗而獲得船舶檢驗證書。因為處于無證的違法狀態(tài)，必然存在逃避簽證、AIS不開啟等現(xiàn)象。

2.3 船運市場不景氣

近年來，受歐美經(jīng)濟持續(xù)低迷的影響，航運市場一直處于不景氣狀態(tài)。運價跌入低谷，油價大幅上漲，船舶數(shù)量較多，但經(jīng)營利潤大幅下降，航運企業(yè)普遍虧損嚴重。在這種背景下，許多原本從事其他運輸?shù)拇稗D而投向沿海砂石運輸行業(yè)，從而造成砂石運輸市場供大于求，競爭激烈。除了對船舶配員、船舶技術設備降低要求外，船舶所有人時常通過超載的方式給予收貨方更多的差價，提高其競爭力。砂石運輸船舶超載不僅影響其自身的航行安全，也擾亂了水運市場秩序，甚至使正常運輸?shù)拇耙蚴ジ偁幜Γ坏貌患尤氤d的隊伍，導致水運市場的惡性競爭，并逐步發(fā)展為“不超載，不賺錢”的地步。

2.4 牟取不當利益

砂石運輸船舶違法違章的主觀原因在于牟取不當利益。該類船舶違法違章現(xiàn)象一直存在，并非只是近年航運市場不景氣的產(chǎn)物。由于基礎設施建設對砂石料等建筑材料的巨大需求，以及舟山群島漁民的大量轉行，受經(jīng)濟利益誘惑，大量不符合標準的船舶進入砂石料運輸市場，從事營運活動。這些船舶無法通過船舶檢驗部門的檢驗獲取證書，無證現(xiàn)象泛濫且成為歷史問題。在日常營運中，船舶所有人更多關注的是經(jīng)濟效益，對于安全抱僥幸心理，從而不愿意在船舶設備保養(yǎng)方面投入太多，忽視了船舶安全。

3 消極影響

3.1 事故時有發(fā)生，并造成嚴重的水上交通安全隱患

砂石運輸船舶存在的船況較差、證書不齊、超載嚴重、配員不足、游離于海事監(jiān)管以外等問題導致其成為水上安全的“隱形炸彈”。各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，該類型船舶發(fā)生事故的比例遠遠高于其他船舶，是水上交通安全的最大隱患。

3.2 嚴格執(zhí)法與以罰代管之間的矛盾使執(zhí)法 陷入困境，損害了法律的權威性

針對砂石運輸船舶嚴重的違法現(xiàn)象，海事部門作為國家行政執(zhí)法機關應嚴格執(zhí)行法律，通過行政處罰等方式預防和減少違法行為。在實踐中，執(zhí)法人員嚴格按照法律法規(guī)和規(guī)章對該類船舶進行現(xiàn)場檢查時，絕大多數(shù)情況下，都會依法查出違章行為。從國家法律執(zhí)行的角度，這并不屬于正常情況。行政處罰的普遍性還可能導致海事行政管理與執(zhí)法陷入“以罰代管”的質疑中。事實上，這并不能從根源上解決砂石運輸船舶違法問題的現(xiàn)狀，大多數(shù)船舶仍游離于海事行政監(jiān)管以外，完全處于不簽證的“打游擊”狀態(tài)。海事行政處罰一方面對于拒不前往接受處理的外省船舶束手無策，另一方面卻給船舶證書齊全、配員合格、主動接受處罰的船舶帶來“負擔”。砂石運輸船舶的違法現(xiàn)狀、執(zhí)法人員在某些情況下的無所適從，以及該類船舶大部分游離于海事監(jiān)管之外等狀況，都直接損害了法律的權威性。

3.3 造成國家規(guī)費的流失

砂石運輸船舶逃避簽證、游離于海事監(jiān)管之外的現(xiàn)狀，不僅造成嚴重的交通安全隱患，還導致了海事部門無法正常征收船舶港務費，從而使國家規(guī)費大量流失。海事部門的職責是保障水上交通安全，并非以收費為最終目的。然而，船舶港務費作為用于維持港口航道暢通，以及保障船舶安全進出港口和停泊所需設備處于有效狀態(tài)的一種國家規(guī)費，理應依照法律和政策嚴格征收。

4 建 議

4.1 對砂石運輸船船員進行培訓

針對砂石運輸船舶船員素質相對較低導致違章行為的情況，借鑒有關培訓經(jīng)驗，由相關地方政府共同設立專項資金用于浙江至上海固定航線的砂石運輸船舶船員培訓，如航海日志、輪機日志等船舶文書的記錄培訓及基本安全、航行規(guī)定、避碰規(guī)則等知識培訓，使其在船上工作中，對于很多基本問題能夠做到符合法律規(guī)范，以保證航行安全。對于無法考取證書或具備多年航行經(jīng)驗并曾從事漁業(yè)船舶和砂石船舶運輸?shù)臒o證船員，可在對其進行培訓后頒發(fā)適用于浙江至上海固定航線的砂石運輸船舶船員證書。

4.2 調整最低安全配員要求

對于砂石運輸船舶配員不足的違章行為，海事機構依法進行了嚴格查處，但由于該類船舶船員文化素質較低，難以考取船舶適任證書，同時，該類船舶又無法招到大量持證船員，迫使其普遍配員不足的現(xiàn)狀未能改變，其中絕大多數(shù)船舶仍舊難以達到最低安全配員的要求。針對這一現(xiàn)狀，結合《中華人民共和國海上交通安全法》第6條和《中華人民共和國船舶最低安全配員規(guī)則》及其附錄對于船舶最低安全配員的要求，建議采取疏堵結合的管理措施，在保證船舶安全的前提下，結合現(xiàn)實情況，調整浙江至上海固定航線砂石運輸船舶的最低安全配員要求；對該固定航線航行距離較短的砂石運輸船舶，由上級海事機構制定安全配員特別規(guī)定，并根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定調整最低安全配員要求。具體調整方案為：允許只配備一名持有海船船員適任證書的船長和一名持有海船船員適任證書的輪機長；對于船上其他船員，要求只要具有一定的砂石運輸船舶航行資歷并參加過浙江至上海固定航線的砂石運輸船舶船員專門培訓且持有證書即可。

4.3 調整船舶技術設備要求

鑒于浙江至上海航線的砂石運輸船舶技術狀況普遍較差，很多船舶無法通過年檢而被迫游離于海事監(jiān)管之外的現(xiàn)狀，建議海事機構和船檢機構組織力量對船舶技術設備狀況進行調研，結合實際情況，在盡可能保證航行安全的前提下，對該航線的砂石運輸船舶制定過渡時期的臨時性簡化檢驗標準。在過渡期內，降低船舶技術設備要求，但同時分期逐步提高標準，要求其在過渡期內分期進行整改以最終符合現(xiàn)行的檢驗標準。對于過渡期結束時仍未能滿足檢驗標準的船舶，則采取嚴格手段將其淘汰；對于航海日志、輪機日志、油類記錄簿等船舶法律文書的記錄，鑒于船員水平有限，建議推出簡化版的船舶文書，以區(qū)別其他大型船舶法定文書的記錄。

4.4 劃定專用航道

鑒于浙江至上海航線的砂石運輸船舶零亂而又有一定規(guī)律性的航行軌跡，結合該類型船舶配員和技術設備狀況低于其他船舶水平的現(xiàn)狀，為保障其他船舶航行的安全，建議海事部門對航行于該水域的砂石運輸船舶劃定專用航道，限制其進入一般航道，并加大對穿越航道、警戒區(qū)船舶報告制度的執(zhí)行力度。

4.5 對主觀原因導致的違法違章行為繼續(xù)加強打擊力度，并加強教育

雖然砂石運輸船舶的違法違章行為有其客觀原因，但也存在船員和船舶所有人思想上不重視、法律意識淡薄等主觀原因。針對這些行為，要繼續(xù)加強打擊力度，嚴格執(zhí)法，依法處罰，但同時不以處罰為目的，而要使處罰起到震懾、警醒的作用，堅持處罰與教育相結合的原則，從而預防和減少違法違章行為。對未保存油樣和單證等違法違章行為進行調查和處罰時，加強對船員和船舶所有人的教育，避免未來出現(xiàn)相同的違法違章行為。