政府職能歷史演變及邏輯終點探究

鄭代良

(懷化學院 公共管理系，武陵山片區公共治理研究所， 湖南 懷化 418008)

政府職能歷史演變及邏輯終點探究

鄭代良

(懷化學院 公共管理系，武陵山片區公共治理研究所， 湖南 懷化 418008)

隨著人類社會不斷發展和進步，政府職能經歷了從“必要的惡”到“服務型政府”的多次轉型，以適應不同階段社會發展的時勢需要；隨著“全球治理”、“超越國界”、“民族國家的終結”、“命運共同體”等理念之興起，探析政府職能轉變之邏輯終點這一全新挑戰性之命題，應以“全球化”、“地球村”思維為基點，以達為世界各國政府職能轉變樹立“歷史坐標”和實現人類社會真正和諧共治之目的。

共享型政府； 政府職能； 邏輯終點； 全球化

到目前為止，政府職能大致經歷了從“必要的惡”到“服務型政府”的多次轉型，即國際學術界對政府產生的邏輯起點基本上取得了共識，即“必要的惡”，而政府職能的邏輯終點這一挑戰性學術領域還是尚待開墾的“處女地”，但這一命題又是當前理論界必須正視的重大課題之一。因它既能為政府職能轉變指明“歷史坐標”，防止其“盲目性”和“瞎折騰”，又能為實現人類社會之和諧共治描繪藍圖。故本文試圖通過對政府職能轉變之反思和發展歷程之回顧，嘗試探析政府職能轉變之邏輯終點。

一、反思：政府職能轉變路在何方

從國家產生那一刻起，如何發揮和完善政府職能就提上國家發展之議程；各國學者也從末放棄和停止對政府職能的思考和探析，特別是近代以來，“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經濟具有深遠意義的發展使我們再次思考關于政府的一些基本問題：它的作用應該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做這些事情”[1]1。

關于政府職能轉變有關的著作和學術文章是浩如煙海，僅以中國為例，根椐CNKI跨庫檢索(以期刊、博士和優秀碩士學位論文及重要會議論文全文為數據庫)，以1979-2012為時間段，“政府職能”為主題，“精確”為匹配等檢索可得，改革開放以來國內學者發表有關政府職能的學術文章達47 966篇之多。據現有文獻資料可知，目前學術界已達成基本共識，即政府職能必須隨著社會發展和時代變遷而不斷轉變，以適應現實需要；同時對政府產生之邏輯起點認識基本一致，即政府是“必要的惡”，“政府本身若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”[2]264“社會在各種情況下都是受人歡迎的，可是政府呢，即使在其最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害”[3]3。這些經典的理念使我們洞察了政府起源之緣由，也領悟了政府最初職能是什么，但無法得知：政府職能的邏輯終點在何方。

世界各國政府官員和學者都在高呼政府改革和倡導政府職能轉變，但改革的終極目標到底是什么，即政府職能到底轉向何方？學術界還未能做出明確和權威的回答，雖“有許多人認為，所有這些改革的邏輯終點就是建立一個最低綱領派政府。這種政府做不出壞事，但也做不出什么有益的事情來”，但“歷史反復地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必需的。沒有一個有效的政府，經濟和社會的可持續發展都是不可能的”[1]，故“最低綱領派政府”理念在理論上是“空洞”的、在現實上是“蒼白”的，那政府職能轉變的邏輯終點到底是什么？對這個挑戰性的全新命題，必須做出明確、正面的探析，否則政府改革和政府職能的轉變都只不過是順應時勢而已，甚至可能會“無的放矢”、“瞎折騰”。

表1 政府的職能

資料來源:世界銀行.1997年世界發展報告:變革世界中的政府[M].蔡秋生等譯.北京：中國財政經濟出版社，1997:27.

因此，我們必須對政府改革進行深刻和根本的反思，以探求政府職能轉變之邏輯終點。首先必須思考理想的政府職能與現實的政府職能能不能重合，如果不能的話，探討政府職能的邏輯終點則沒有現實意義和理論價值。“如果不區分理想的政府職能與現實的政府職能，我們可能用理想的標準來要求現實的政府，造成人們在現實中對政府的失望；反之，如果我們只有現實的政府職能，而沒有理想的政府職能作為參照，正如航船沒有燈塔的引導，政府就會迷失方向。”[4]28對此問題，學術界基本共識是現實的政府職能與理想的政府職能是前后發展關系、是“連續的統一系列”(見表1)，這也論證了現實的政府職能與理想的政府職能是能重合的，至于什么時候重合？需具備什么樣的基礎與條件？這是國際學術界在政府改革與國家發展領域中所要探討和回答的下一個重大課題，而本文致力于思考現實政府與理想政府職能重合時，政府應該是一個什么樣的政府。

近十幾年來，理論界一直思考與探討我們到底需要什么樣的政府，其代表性觀點有：服務型政府、責任型政府、治理型政府、誠信型政府、創新型政府、民主型政府、效能型政府、資源型政府等等。這些理念從不同的視角和出發點來思考政府改革與發展目標，有其合理性的一面，但都不能回答未來政府到底是一個什么樣的政府。故整合這些觀點和對未來政府職能之探究，是目前政府理論研究者和實踐者必須正視的重大議題。如想探知政府職能轉變之邏輯終點，必熟知其邏輯起點，回顧其演變歷程，這樣才可避免“泛泛而談”并突破傳統思維“窠臼”。

二、回顧：政府職能演變歷程

本文從全球化視角而不局限于某個國家或區域對政府職能演變歷程進行解讀和劃分(見圖1)，其目的是通過回顧政府職能演變來論證：政府起源和產生的理由與國家消亡前政府的職能應是一致的，即共創人類發展的美好生活——和諧相處，共享幸福。

圖1 政府發展及職能演變歷程簡圖

1.“必要的惡”政府：一萬年前～奴隸社會

政府產生于國家之后，即政府是國家職能的具體承載體，世界各國學者對此沒有太多的爭議。“國家是一種古老的人類制度，起源于一萬年前在美索不達米亞建立的第一個農業社會。”[5]1則政府作為國家職能的執行者其產生之緣由是什么？不管是霍布斯的《利維坦》(Laviathan)、洛克的《政府論》、盧梭的《社會契約論》，還是黑格爾和馬克思的市民社會觀，其共同點都是：人類為了自身的安全、自由而建立政府是“必要的”，“這便是政府的起源和興起；也就是說，這是由于人們德行的軟弱無力而有必要采用的治理世界的方式；由此也可看出政府的意圖和目的，即自由與安全。”[3]5故從國家(政府)起源到奴隸社會這一階段，政府在人類歷史發展過程中是一種“必要的惡”。

2.專制型政府：奴隸社會～15世紀末16世紀初

從第一個奴隸制國家誕生到15世紀末16世紀初，這一階段政府職能主要是維護奴隸主、封建君主的階級利益，國家的立法、行政、司法、宗教、軍事等諸權力都集統治階級于一身，形成了高度集中的專制主義管理模式，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”是其完美描繪。“在政府同社會的關系上，由于當時的專制主義政府基本上實行高度集權和積極干預的政策，對社會活動采取的是強制干預的行為模式，所以造成了一種政治國家與市民相重疊的狀況”[6]45。在此時期，由于還沒有地理大發現和完整地球的概念，世界各國還處在封閉狀態，因而當時各國政府職能主要是對內進行階級統治，維護統治者的利益，實行專制主義，故此階段稱之為專制型政府。

3.擴張型政府：15世紀末16世紀初～18世紀末19世紀初

公元1500前后被公認為人類歷史發展的重要轉折時期，也是世界史的重要分水嶺。1492年10月12日，哥倫布發現美洲大陸，1502年麥哲倫進行了第一次全球航行，使整個世界第一次在人類視野中完整結合起來，而葡萄牙、西班牙在世界史上首先以海洋大國的身份進行了全球擴張。重商主義經濟政策是這時期政府職能的集中體現，其核心思想是政府對經濟活動進行積極干預，對外實施領土擴張和殖民統治，以達擴大本國政府財政收入之目的。一直到自由資本主義時期，世界主要大國以對外侵略和殖民擴張為其首要目的，故這一階段政府稱之為“擴張型政府”。

4.“守夜人”政府：18世紀末19世紀初～20世紀20年代末

18世紀末19世紀初西方發達資本主義國家通過原始積累后基本上先后完成了資產階級革命，代議制政府、議會民主制逐漸成為社會主流思想。特別是1776年亞當·斯密的《國民財富的性質和原因的研究》出版后，自由放任主義學說作為主導型經濟政策成為西方絕大多數資本主義國家主流意識形態，從而使政府對社會經濟生活實行所謂的“不干預主義”。“管得最少，就是最好的政府”，因為市場上有一只“看不見的手”在有效地調節，“他受著一只看不見的手的指導，去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進社會的利益”[7]27。社會從而追求自由主義經濟學家所標榜的“最弱意義上的政府”，因而此階段政府稱之為“守夜人”政府。

5.全能型政府：20世紀20年代末～20世紀60年代末70年代初

自1914年“一戰”爆發以來，古典自由放任主義經濟學家所倡導的“管得最少，就是最好”的政府職能模式受到了前所未有的挑戰；1929～1933年美國爆發了有史以來最大的經濟危機，徹底粉碎了通過“看不見的手”自然而然能給人類帶來美好圖景的神話，從而導致英國經濟學家凱恩斯提出的國家積極干預主義經濟理論在美國得到重視和應用。羅斯福新政就是實行國家積極干預主義的典型；強干預型政府模式的德、意、日法西斯國家在1939年又發動“二戰”，加速西方國家掀起“凱恩斯主義革命”的浪潮，也預示著自由放任主義理論所倡導的“最弱意義”政府職能模式的歷史終結。至20世紀60年代末70年代初資本主義國家普遍實行強有力的國家積極干預主義，也使西方國家普遍經歷了一個經濟高速增長的“黃金期”。故把這一階段的政府模式稱之為“全能型政府”。

6.效能型政府：20世紀70年代末～20世紀末21世紀初

在經歷快速增長的“黃金期”后，西方資本主義國家于20世紀60年代末70年代初后逐漸步入經濟發展的“嚴寒期”，特別是1973年美國石油危機的爆發，標志著西方國家經濟發展的嚴冬已至。經濟出現普遍“滯脹”趨勢；國際貿易和國際金融陷入“無序”狀態；民眾對政府的信任度已逼近“零點”底線；財政赤字已接近“警戒線”，從而西方國家普遍面臨“四大危機”：經濟危機、管理危機、信任危機和財政危機。這些危機的爆發，使凱恩斯主義為代表的積極干預型政府職能模式逐漸失去“昨日”光芒，變革政府職能模式又提上了各國的議事日程。20世紀70年代末80年代初，西方各國政府為擺脫經濟困境，重贏民眾信任，提升政府效能和管理效率，進行了一場旨在提高政府管理績效的改革運動，即“新公共管理運動”，其宗旨是提高政府政績，降低行政成本，以私有化、市場化和競爭方式實現“企業化政府”。西方各國這階段其實質就是追求效能型政府職能模式。

7.服務型政府：21世紀初～

西方國家20世紀70年代末以來的政府改革運動，其核心是用企業精神來重塑政府，倡導政府掌舵而不是劃槳，以滿足顧客的需要，而不是官僚政府的需要。這種“以市場為導向、以競爭為動力、以顧客為理念”的政府模式，在人類進入21世紀后遭到了質疑，正如美國學者羅伯特·B·登哈特夫婦所倡導的“促進公共服務的尊嚴和價值”,“將民主、公民權和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀。……我們希望像‘民主’、‘公民’和‘自豪’這樣的詞語不僅在我們的言語中而且在我們的行為中都要比像‘市場’、‘競爭’和‘顧客’這樣的詞語更加流行。公務員(通常)不是提供顧客服務，而是提供民主”[8]前言。政府要以維護公共利益和尊重公民權利為首要價值，用“治理”理念實現共享權力，以法治國，促進社會和諧與可持續發展，達“善政”和服務型政府之圖景。服務型政府概念在中國于20世紀80年代被學者提出，且中國政府2004年2月第一次明確提出了要“努力建立服務型政府”[9]36-39。服務型政府這種全新的執政理念和政府職能模式是目前世界各國政府職能轉變之必然，也是將來很長一段時間各國政府為之而奮斗的方向和目標。

8.后服務型政府應當是什么？

人類應對未來充滿自信和懷有美好憧憬，公民也應對政府充滿信心，但后服務型政府到底履行什么樣的職能？也許現在沒人能給出肯定的回答，正如韋爾奇所說：“沒有人能準確地預測未來，但我們有一點是確定不變的，那就是——變革是永恒的。”[10]雖然他闡述的是企業在不確定環境下應具有的戰略思維，但對政府組織來講，此觀點同樣具有權威性，因為政府組織要想不斷完善和提升自己，更好地為公民服務和提高行政效能，就必須不斷變革，別無他途。雖然我們不能對未來進行準確的預測，但人類歷史發展的總趨勢是能夠預見的，也許有所反復和曲折，歷史前進的車輪則是無人能阻擋和改變的，即人類必將迎來全球各民族大團結、人人自由平等和共享人類進步成果，實現“地球村”的和諧共治與發展，那么在“地球村”來臨之際，全球性政府的職能是什么，即政府職能的邏輯終點是什么，這是本文所要探析和思考的核心主題。

三、展望：政府職能轉變之邏輯終點

1.政府職能邏輯終點之理論依據

政府職能轉變有沒有邏輯終點？需做出科學、理性的回答，否則此命題就是毫無研究意義與價值的偽命題，即命題正確是學術研究的基點。馬克思主義經典學者聲明，“無產階級所需要的只是逐漸消亡的國家，即組織得能立刻開始消亡而且不能不消亡的國家”[11]190,“恩格斯關于‘國家最多也不過是無產階級在爭取階級統治的斗爭勝利以后所繼承下來的一個禍害；勝利了的無產階級也將同公社一樣，不得不立即除去這個禍害的最壞方面，直到新的自由的社會條件下成長起來的一代能夠把國家制度這一整堆垃圾拋掉為止’的論述，列寧極為贊譽，認為是‘馬克思主義在國家問題上的最高成就’。”[12]33

因此馬克思主義經典學者根據事物發展本質規律即萬事萬物都有一個產生、發展和滅亡的過程而得出：國家必然會走到“歷史盡頭”，那么國家的逐漸消亡也反證了履行其“執行職能”的政府最終也會被“歷史終結”，因此我們必須思考和探討政府在隨著國家的消亡而終結時，它最后履行的職能是什么？即政府職能轉變的邏輯終點存在于政府發展進程中的最終歷史階段。馬克思與恩格斯曾說過“所有社會主義者都把無政府狀態理解為：在無產階級運動的目的——消滅階級——達到以后，為了保持為數極少的剝削者對由生產者組成的社會絕大多數的壓迫而存在的國家政權就會消失，而政府職能就會變成簡單的管理職能。”[12]53所謂“簡單的管理職能”是不是我們所說一般的管理職能呢？在社會財富極大豐富、生產力極大提高、公民素養極大提升、社會實行自我管理與自我完善的前提下，還需要政府進行一般的簡單的管理職能嗎？故馬克思主義經典學者所謂的在“國家政權消失”之后的政府職能即“簡單的管理職能”，不是現在我們所理解的一般的社會管理職能，而是履行激發和推動人類攜手前進，保證人類社會成果人人共享，實現公民自由、平等和公正之職能，這既是“簡單的管理職能”，也是“世界上最偉大的管理職能”；既是政府終極的職能，也是它的邏輯終點所在，即共創人類和諧美好社會,共享社會發展食糧,以實現人類真正之自由和發展,此階段政府可嘗試性稱之為“共享型政府”。

2.“共享型政府”：政府職能發展的未來方向

“共享型政府”這一術語和理念的提出，既不是憑空捏造，也不是為了嘩眾取寵，而是其確有深刻的時代背景和現實基怠。早在20世紀90代初，美國學者Donald F.Kettl就認識到在公共治理與私人市場關系中“權力共享”(sharing power)的重要性和必要性，指出“公眾對私人市場的依賴要遠遠比其表象更加復雜。在這些關系中，政府肯定會發現自己在分享權力，而這一權力共享不僅會讓政府從根本上重新思考如何進行管理，還要重新思考如何進行治理。”[13]前言同時近十多年來，國際社會和各國政府逐漸意識到，隨著經濟增長，社會機會不平等和收入分配不公日益惡化和凸顯。在此背景下，亞洲開發銀行于2007年明確提出了“共享式增長”(國內學界和媒體多譯為“包容性增長”)理念。“共享式增長(Inclusive Growth)作為發展學的一個新概念受到國際上越來越多的發展理論與實際工作者的青睞，并得到許多政策制定者的認同。”[14]30總之，“共享理念”已逐漸得到國際社會和國際組織的認同，同時其值得期待成為世界各國政府的執政理念，從而它必將深刻影響世界未來的政治、經濟、社會發展，并深入民心。故“共享型政府”是歷史發展的必然趨勢，也是政府改革和職能轉變的方向。

共享型政府是一個什么樣的政府？“共享”一詞的基本涵義指的是“①[Share]：共同分享②[Enjoy Together]：共同或在一起享受或慶祝”[15]452。所謂共享型政府，本文認為，是創造、激發和推動人類攜手前進的環境、促進人類共享社會發展成果，保證公民真正自由、平等和公正，以實現人類社會和諧與幸福美好圖景為使命的非權力型協作性組織，其基本特征是權力共享、社會發展成果共享、安全自由共享、個人權利受到尊重、人類和諧幸福。在共享型政府職能模式下的社會是一種各組織和群體分工明確、協調合作、共同促進人類發展和進步之狀態，在這種狀態下的社會主要由五個部分組成，即公民群體(追求自身價值與幸福)、企業組織(促進經濟繁榮、實現物質極大豐富)、社會團體(提供公共物品、促進社會公正)、預防性組織(抵御外星入侵、保衛人類安全)、政府組織(有效促進公共權力共享、社會發展成果共享、全球安全共享、自由公正共享等)，五者之間的關系見圖2。

圖2 共享型政府時期的社會組織職能及關系示意圖

有人肯定會責問，所謂的共享型政府不是超越主權國家實現世界大同的一種理想型政府模式？有現實性？有實現的可能性？本文并不想回避這些問題，但在表達個人觀點之前，先來拜讀一些學者的觀點。“從奧古斯都·孔德、約翰·斯圖爾特·米爾到卡爾·馬克思和安東尼·吉登斯，這些理論家提出了樂觀的看法。他們認為，通過推動全球文化和社會的建立，人類將最終超越國家界限”；“像大前研一這樣的理論家相信，我們正在經歷‘民族國家的終結’這一歷史過程”；“歐洲整合無疑向民族國家的主權和自治的未來提出了最強烈的挑戰。赫爾德認為，其實世界所有的地區都感受到這一變化的影響，相互重合的‘命運共同體’正在出現。”[16]137-138“全球治理”、“超越國界”、“民族國家的終結”、“命運共同體”等理念的出現，在一定程度上說明了“在人類歷史進程中必將實現超越主權國家的世界大同”這種理念取得了一定的共識。至于能不能實現，什么時候實現，這不是目前所能回答和預測的，本文研究旨在表達，如果國際社會和組織、世界各個政府以及國家領導人都能意識到這種歷史趨勢，致力于人類的和平共處、公民的自由安全、個人權利尊重、公共權力共享、實現共享人類幸福和社會進步成果，那么政府職能的轉變就有“歷史的坐標”和“發展之航燈”，國家與國家之間的關系也有了美好的預景，人類社會才有幸福和諧的未來。

四、啟示：中國政府職能轉變的發展趨勢

“共享理念”，就中國而言，已進入國家領導人的發展戰略視野并逐漸上升為中央政府執政理念。中國國家前領導人胡錦濤同志就“倡導包容性增長”[17]并希望“實現包容性增長”[18]，“堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”且“努力形成社會和諧人人有責、和諧社會人人共享的生動局面”[19]；同時在2008年至2010年連續三年國務院政府工作報告都旗幟鮮明地指出要“讓全體人民共享改革發展成果”。

中國在黨的十八大報告[20]中明確強調要“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”，以“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，在報告中也莊嚴承諾要“實現發展成果由人民共享、促進人的全面發展”、“共享做中國人的尊嚴和榮耀”等，特別讓民眾和學術界振奮的是“共享”一詞在此報告中出現了6次；2014年政府工作報告中再次強調要“讓全體人民共享改革發展成果”；“十八屆四中全會”又審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，說明中國在建設服務型政府、法治政府的過程中，就是要“加強對權力運行的制約與監督”、要“把權力關在制度的籠子里”、要讓“任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督”[21]，這些都佐證了“共享理念”已得到中國國家領導人的認同并不斷上升為政府的執政理念且在努力付諸實踐。

總之，從建設“服務型政府”、“法治政府”、“創新政府”、“廉政政府”等向實現“共享型政府”轉變雖然需要較長的歷史時期，甚至有一個艱難過程，但中國人民和政府正在不斷地探索和追求，以實現“共享發展、共享尊嚴、共享和諧、共享福祉”的“中國夢”。

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AGlobalPerspectiveStudyonLogicalDestinationofGovernmentFunctionTransformation

ZHENG Dai-liang

(DepartmentofPublicAdministration,HuaihuaUniversity,Huaihua,Hunan418008)

With the continuous development and progress of human society,from“necessary evil”to“service-oriented government”,government functions have experienced several transformations in order to meet the practical needs of the society.With the emergence of the concepts such as“global governance”,“beyond borders”,“end of nation-state”and“the fate community”,the study on the logical end point of government functions transformation and based on the concept of“globalization”and“global village”,the author holds that it will be a new challenge to set up the“historical coordinates”for government functions transformation around the world and achieve the harmonious governance of human society.

sharing-based government； government functions； logical end point； globalization

2014-10-23

湖南省社科規劃辦項目“中國高層次人才政策研究”(11YBB296)階段性研究成果。

鄭代良，1975年生，男，土家族，湖南溆浦人，副教授，所長，博士，研究方向：公共管理理論、人才政策與科研管理等。

D630

A

1671-9743(2014)12-0051-06