我國資源型城市生態文明建設評價指標體系研究*

杜 勇

（中國地質大學 經濟管理學院，湖北 武漢 430074）

緊跟黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局之后，黨的十八屆三中全會又提出了關于生態文明建設的新思想、新論斷和新要求，這表明推進我國生態文明建設已得到政府和全國人民的高度重視。推進資源型城市生態文明建設，是我國生態文明建設工作的重要一環，也是維護國家能源安全、推動新型工業化和城鎮化，實現全面建成小康社會奮斗目標的必然要求。資源型城市作為我國重要的能源資源戰略保障基地和經濟社會發展的重要支撐，在新中國成立以來，資源型城市累計生產原煤529億噸、原油55億噸、鐵礦石58億噸、木材20億立方米，為建立我國獨立完整的工業體系、促進國民經濟發展作出了歷史性的貢獻。然而，經過多年尤其是改革開放30多年的快速發展，粗放的發展方式已導致我國資源型城市在取得巨大成就的同時，各種矛盾和問題開始集中顯現。根據《全國資源型城市可持續發展規劃》的界定，我國262座資源型城市中，有67座是資源衰退型城市，資源量面臨衰竭困境，占比超過25%。當前，我國資源型城市正面臨較為嚴峻的資源、環境和生態問題，其生態文明建設工作處于關鍵時期，構建我國資源型城市生態文明建設評價指標體系，既是考核資源型城市生態文明建設績效的重要實踐內容，也是預警資源型城市生態系統健康，引導資源型城市可持續發展轉型的有效途徑。[1]因此，本文將結合當前我國資源型城市生態文明建設面臨的困境，總結資源型城市生態文明建設評價應解決的問題，在此基礎上構建我國資源型城市生態文明建設評價指標體系，為促進我國資源型城市的生態文明建設提供參考。

一、資源型城市生態文明建設面臨的困境

我國262個資源型城市中地級行政區（包括地級市、地區、自治州、盟等）126個，縣級市62個，縣（包括自治縣、林區等）58個，市轄區（開發區、管理區）16個。看到這些城市在國民經濟發展中起到重要作用的同時，也應看到資源型城市發展過程中不可避免會面臨的資源枯竭，生態問題日益嚴重等困境，在快速的工業化、城市化進程中，資源型城市生態文明建設存在的問題越來越顯著。

（一）資源型城市能源資源約束日益趨緊

我國工業化中的能源資源巨大需求與資源型城市有限的能源資源保障能力之間的矛盾日益凸顯。對能源資源大量、快速消費是工業化發展的基本規律，我國正處于工業化中期、重新重工業化階段，已經處于對能源資源需求的擴張上升時期。[2]根據國土資源部預測，未來20年，我國能源消費將保持年均4.5%的增速，煤炭累計需求826億噸，石油120億噸，天然氣5.8萬億立方米，銅資源累計需求量2.5億噸，鋁資源需求量3.7億噸。然而，隨著資源的大量消耗，資源型城市面臨的資源供給壓力越來越大，自2001年國務院在遼寧阜新市開展全國首個資源枯竭城市經濟轉型試點以來，我國已先后分三批確定了69座資源枯竭型城市，且大部分的枯竭型城市資源都是以石油、煤炭、鐵、銅等主要礦產品開發和利用為主，這些城市的資源枯竭，很大程度上削弱了我國主要能源的供給能力。另外，從我國資源型城市總體結構來看，其中成長型城市31個、成熟型141個、衰退型67個和再生型23個。雖然目前處于成熟型發展階段的城市在數量上相對可觀，構成了我國目前能源資源安全保障的核心區，但是從資源型城市的倒“U”形發展規律來看，成熟型資源城市將逐漸隨著資源消耗而進入衰退期，而成長型和再生型資源城市的資源開發處于上升階段，資源保障潛力大，是我國未來工業化發展中的能源供給和后備基地。顯然，我國成長型和再生型的資源城市僅54座，甚至低于衰退型資源城市的數量，這無疑將與我國未來較長一段時期內仍將持續增長的能源資源需求構成顯著的矛盾。

（二）資源型城市環境污染問題比較嚴重，生態環境總體惡化趨勢明顯

資源型城市賦存的能源資源是經濟建設和社會發展的物質基礎，然而能源資源開發利用是當前我國生態環境的重要污染源，[3]資源開采和利用都伴隨著嚴重的大氣、水資源和土壤污染，我國資源型城市普遍存在著環境污染嚴重的問題。在污染物排放方面，資源開發中的鑿巖爆破和各種金屬礦產品加工廠等生產流程，產生大量的SO2，氮氧化物等污染氣體和粉塵以及工業廢水中的化學需氧量和氨氮等污染性液體。如表1所示，四個不同類型的典型資源型城市平均排放SO2、氮氧化物和粉塵量分別為8.3萬噸、6.8萬噸和4.2萬噸。工業廢水中化學需氧量和氨氮平均排放量為48535.5噸和2808.6噸。主要污染物排放量均遠高于同等規模的一般城市。在不同資源類型城市之間，煤炭型城市的主要污染表現為SO2和粉塵的排放，石油城市則主要是氮氧化物、化學需氧量以及氨氮的排放，有色金屬資源型城市的SO2和氨氮污染比較明顯，黑色金屬城市則SO2和粉塵的排放污染最為顯著。除了工業廢水污染之外，礦產資源的開發過程導致了巨大的水資源損失，以煤炭城市為例，每采一噸煤要排漏0.88立方米水，按鄂爾多斯市2012年原煤產量6.4億噸計算，其2012年因采煤損失地下水資源量高達5.6億立方米，且對城市地下水體地質構造造成極大的破壞。資源型城市的資源開發對土地資源也產生著重要影響，一方面，礦產開發過程本身需要占用大量的土地，其資源開采行為對土地資源造成很大的破壞；另一方面，礦區內露天采掘、傾卸固體廢石、尾礦壩和地面沉陷等導致礦區土地難以重新利用。此外，近年來我國資源型城市的地質災害問題凸顯，多處礦區被列入礦山地質環境重點治理工程，包括塌陷區重點治理工程如大同市王村煤礦區等，大型礦坑重點治理工程如大冶市還地橋礦區等，滑坡泥石流重點治理工程如鐘祥市朱堡埠磷礦區等，地下水破壞重點治理工程如遼河油田盤錦油區等。嚴重的環境污染在很大程度上加劇了資源型城市的生態系統退化，加上我國資源型城市森林覆蓋率普遍較低，這些城市正面臨著水土流失、沙漠化土地、退化草原面積比較大，自然濕地萎縮，河湖生態功能退化的問題，生物多樣性呈現下降趨勢。我國資源型城市日趨嚴重的環境污染問題已經威脅到城市居民的生產生活安全和人民身體健康。

表1：2012年典型資源型城市主要污染物排放量

（三）產業結構失衡

資源型城市以其礦產等能源開采、加工為主導的城市屬性決定了對資源的高度依賴，資源型城市的產業基本上都是依托資源而衍生出來的，與資源的關聯度高，“去資源化”的產業少之又少，因此我國資源型城市都面臨著產業結構單一，替代產業發展乏力的問題。從4類典型資源型城市的產業結構表2可以看出，資源型城市的產業結構總體上均呈現出“二三一”的布局特點，四個城市的第二產業產值占GDP比重都超過了60%，其中大慶市的第二產業產值占GDP比重高達80.9%，且第三產業相當薄弱。從這些城市的產業的內部結構來看，礦產采掘業往往占據著第二產業中的主導地位，以大慶市為例，其2012年石油產業增加值1894.4億元，占全市工業增加值的60%。同時，這些城市的資源產業本身還存在諸多弊端，首先是產業鏈條不長，缺乏配套的深加工項目，當前，大多數的資源產業只是局限于簡單地“挖”資源和賣資源，石油煉化一體化、煤電一體化和金屬深加工等產業延伸發展尚未普及，資源利用效率低下。其次是資源產業產品檔次和質量不高，高附加值的產品不多，大多數企業仍屬“兩高一資”（高耗能、高污染和資源型）項目，沿用落后的產能，技術水平亟待改造。雖然產業結構的失衡使得資源型城市在城市轉型中都意識到要發展新興產業、特色服務業等替代產業，然而從總體上看，目前我國資源型城市仍尚未擺脫“一礦獨大”的產業格局。資源型城市的產業結構失衡，嚴重制約了當地經濟的持續發展。

表2：典型資源型城市的產業結構

（四）民生問題凸顯

就業是民生之本，資源產業屬于勞動密集型產業，用工量大，然而隨著資源的大量開采，資源型城市面臨越來越嚴峻的就業問題。一方面，隨著資源開采的加劇，資源儲量急速遞減，相關資料顯示，全國8000多座礦山中，已有2/3進入資源開發的中后期，400多座礦山的資源已經枯竭，資源日益枯竭勢必導致一些礦山開始衰竭關閉，導致下崗失業人員大量增加。另一方面，隨著近年來資源產業的技術進步和礦山機械化程度的不斷增加，礦山用工也逐漸減少。同時，由于資源型城市的產業單一，導致下崗失業人員普遍技能單一，增加了失業人員再就業的難度。其次是棚戶區亟待改造，資源型城市的發展大多是“因礦設市，因廠設區”，先生產后生活的城市發展方式使得礦山職工大多聚集成為棚戶區，土地面積小，住戶密度大，生活條件十分簡陋，人居環境急需改善。目前，資源枯竭城市及工礦區的居民仍有6000-7000萬人，其中相當一部分還住在棚戶區，成為資源型城市內部二元結構矛盾的集中反映。第三是社會保障體系不完善，我國資源型城市普遍存在著即下崗失業職工多、待業人員多、工傷職工和離退休人員多、不穩定因素多，住房難、行路難、入學難、就醫難、就業難和生活難的“五多六難”問題，與其他城市相比，資源型城市的社會保障負擔更加沉重，資源型城市的社會保障體系建設尚需加強。

二、資源型城市生態文明建設評價要解決的問題

對生態文明建設水平進行科學合理的評價，是資源型城市擺脫當前生態文明建設困境的必要手段。“十八大”指出了要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制的總體工作部署。通過構建資源型城市生態文明建設評價指標體系，客觀、準確的反映資源型城市的生態文明狀態，及時發現其生態文明建設中的資源、環境、經濟和社會問題，進而為推進資源型城市生態文明建設工作指明方向。資源型城市生態文明建設評價需要重點解決如下問題。

第一，資源型城市生態文明建設評價要引導資源的節約集約利用，促使資源型城市生態文明建設過程中以合理的資源消耗支撐經濟社會的發展。資源節約是資源型城市生態文明建設的內在要求，進行資源型城市生態文明建設評價，應引導資源型城市以加強資源節約集約利用為突破口，推動其資源利用方式的轉變。在客觀認識資源型城市水、土地等自然資源和礦產資源的資源條件和消耗強度的基礎上，判斷現有的資源利用方式是否符合生態文明建設的要求，是否符合資源型城市的可持續發展目標，是否有利于資源型城市人與自然的和諧發展，進而調整實施有利于資源節約集約利用的開發方式，按照“減量化、再利用、資源化，減量化優先”的原則，以提高資源產出率為目標，推進生產、流通、消費各個環節的循環經濟發展，從根本上改變“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統利用模式。

第二，資源型城市生態文明建設評價應突出生態系統的保護，促使資源型城市以加強環境污染治理為著力點，切實提高生態環境質量和水平。良好美麗、功能強大的自然生態系統是生態文明的重要標志，當前，我國資源型城市的大氣、水和土壤等突出的污染問題已經到了不治不行、刻不容緩的地步。因此，資源型城市生態文明評價要緊緊圍繞城市發展中的環境污染和生態退化問題，科學認識資源型城市生態系統的承載力，以解決損害群眾健康突出的大氣、水和土壤等污染問題為重點，通過準確定量反映環境污染的狀況，對資源型城市的生態系統的完整性和穩定性進行預警并采取調整措施。資源型城市生態文明建設評價的結果將直接為其環境保護和生態系統管理提供依據。

第三，資源型城市生態文明建設評價應有利于資源型城市的產業轉型升級。資源型城市的發展僅僅依靠資源不能長久，若不尋求轉型發展，城市終將因資源枯竭而衰敗。要解決資源型城市生態文明建設過程中經濟增長與資源環境之間的矛盾，必須培育新的經濟增長點，實現產業多元發展和優化升級，推進資源型城市由單一的資源型經濟向多元經濟轉變。因此，在進行資源型城市生態文明建設評價時，既要關注城市經濟增長的數量，更應注重經濟增長的質量，將評價核心轉移到資源產業以外的接續替代產業、現代服務業以及戰略性新興產業，引導資源型城市將經濟結構轉型升級作為可持續發展轉型的主攻方向，從而轉變高度依賴資源的產業結構，加快形成有利于生態文明建設的現代產業體系。

第四，資源型城市生態文明建設評價要體現社會和諧穩定的生態文明建設目標。切實保障和改善民生是資源型城市推進生態文明建設的重要目標之一。生態文明建設評價作為推動資源型城市和諧穩定發展的基礎性工作，是認識資源型城市民生狀況進而解決民生問題的必要前提。要以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題為突破口，考核資源型城市的就業情況，人居環境情況，社會保障水平等指標，生態文明建設評價結果將為政府和管理部門的措施決策提供依據，積極擴大就業規模，努力改善人居環境，提升社會保障水平，健全基本公共服務體系，改善城市生產生活環境，使資源型城市廣大人民群眾共享生態文明建設成果，促進社會和諧穩定發展。

三、資源型城市生態文明建設評價指標體系設計

雖然目前的學術界尚未形成比較成熟的資源型城市生態文明建設評價指標體系，但是隨著對生態文明理論與實踐和資源型城市可持續發展探索的不斷深入，國內學者提出了多套城市生態文明評價指標體系和資源型城市可持續發展評價指標體系，[4-7]總體上講，這些已有的相關研究為資源型城市生態文明建設評價指標體系的深入和完善提供了有效借鑒。

（一）資源型城市生態文明建設指標體系設計原則

資源型城市生態文明建設評價指標體系應能夠客觀反映資源型城市生態文明建設狀況，并能夠為科學指導實踐和政策制定提供依據。本文將按照以下原則設計生態文明建設評價指標：（1）問題導向原則，資源型城市生態文明建設評價指標應能夠綜合反映生態文明建設過程中的資源、環境、經濟和民生問題；（2）普適性指標與特色性指標相結合原則，既要考慮衡量一般城市生態文明水平的大眾化指標，更要結合資源型城市的獨特性，選用符合資源型城市特色的指標；（3）可操作性原則，所選取指標應具有可靠的數據來源，相關數據均來源于國家或城市政府發布的工作報告、相關統計年鑒或者公報發布的重要指標或由相關指標經計算得到；（4）政策制定與實施原則，指標體系的各個方面要能切實反映到政府各個部門的職責，以便于相關部門能夠從評價結果中清晰看出促進城市生態文明建設的工作重點并給出相應的政策改進。

（二）資源型城市生態文明建設指標體系的構成

按照上述指標體系構建原則，本文在資源型城市生態文明建設的總體目標下，從資源保障、環境保護、經濟發展和民生改善四個子系統確定了26個具體指標，資源型城市生態文明建設評價指標體系如表3所示。

表3：資源型城市生態文明建設評價指標體系

首先，堅實的資源保障能力是資源型城市生態文明建設的重要基礎。[8]我國城市化、工業化的發展現實決定了資源型城市仍然會大量快速消耗土地、水資源和礦產資源等自然資源。雖然目前，我國資源型城市都在努力尋求轉型發展，以降低對自然資源的依賴程度，但是，短時期內，資源保障在資源型城市社會經濟發展中的主體地位將不會動搖。在自然資源保障能力方面，用人均耕地面積、人均水資源量和森林覆蓋率三個指標來評價城市土地、水和森林等自然資源狀況。而對于礦產資源保障能力，主要采用單位面積采礦業產值指標和主要資源產出率指標以及工業固體廢物綜合利用率、工業用水重復利用率等循環經濟評價指標來反映礦產資源供應能力和效率。

其次，環境保護是資源型城市生態文明建設的必要支撐。[9]切實解決資源型城市的環境問題，以較少的環境代價實現資源型城市的可持續發展，一是要加大資源型城市環境保護的投入力度，二是要控制主要污染物的排放。因此，在環境保護方面，可以采用建成區綠地覆蓋率和環保投資占GDP比重兩個指標評價環保投資情況，采用化學需氧量排放、氮氧化物排放、S02排放量、氨氮排放量四個指標評價污染物排放狀況。

再次，建設生態文明，不是要放棄工業文明，[10]經濟發展依然是資源型城市建設生態文明的重要組成部分。針對當前我國資源型城市普遍存在的產業結構單一、替代產業乏力的問題，應著重從接續替代產業等新興產業發展狀況、科技創新能力及固定資產投資效率等方面來反映經濟發展的可持續性。主要包括GDP、科技產業產值占GDP比重、采礦業增加值占GDP比重、服務業增加值占GDP比重、固定資產投資拉動GDP增長系數等五個指標。

最后，民生為本，改善資源型城市民生現狀需以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題為突破口，對資源型城市民生改善狀況的評價應反映居民的購買力水平、就業情況、礦區生產生活安全以及住房、教育和醫療情況。具體包括城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入、城鎮登記失業率、棚戶區改造比率、單位GDP生產安全事故死亡率、城鎮居民人均住房面積、教育財政支出占GDP比重、每千人醫生數等八個指標。

四、結語

促進資源型城市生態文明建設，對于維護國家能源資源安全、推動新型工業化和新型城鎮化、促進社會和諧穩定、建設資源節約和環境友好型社會具有重要意義。目前，我國已經進入了全面建成小康社會的決定性階段，對資源型城市生態文明建設提出了新的要求。我國資源型城市的生態文明建設正處于關鍵時期，客觀認識資源型城市生態文明狀態，考核其生態文明建設水平顯得尤為重要，因此，迫切需要一套科學實用的資源型城市生態文明建設評價指標體系，然而，資源型城市生態文明建設評價指標體系的設計是一項具有探索性和復雜性的工作，本文針對當前我國資源型城市生態文明建設過程中普遍存在的資源約束、環境污染、經濟結構單一和社會問題凸顯等發展困境，結合資源型城市在資源開發利用、生態環境保護和經濟社會發展方面的獨特性，充分考慮指標的代表性和可操作性，構建了我國資源型城市的生態文明建設評價指標體系。當然，資源型城市生態文明建設評價指標體系應隨著生態文明建設理論與實踐的深化而不斷完善，與此同時，選用科學的方法對現有指標體系進行資源型城市生態文明建設評價實踐，以便更加科學地評價資源型城市生態文明建設水平，有效指導資源型城市的生態文明建設，還需要進一步深入研究。

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