從“完美獨裁”到“不完美的民主”——墨西哥政治轉(zhuǎn)型與民主質(zhì)量評析

2014-09-03 06:35:26王季艷

理論月刊 2014年4期

王季艷

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢 430072）

一、墨西哥威權時期的“完美獨裁”

墨西哥政治制度形成于20世紀20年代，政治體制的輪廓主要依據(jù)1917年憲法。該憲法奠定了現(xiàn)代墨西哥的憲政基礎，明確規(guī)定了三權分立原則。但在實際政治運作中卻由于缺乏權力的分立和制衡，行政權“一權獨大”且集權于總統(tǒng)；議會淪為橡皮圖章。國家結構雖名為復合聯(lián)邦制，卻有著單一制國家中典型的中央地方關系。

總統(tǒng)和執(zhí)政黨處于政治制度的核心。總統(tǒng)權力很大，被稱為“六年絕對專制君主”，擁有大量憲法權力以及“超憲法權力”，如立法動議權（憲法第71條規(guī)定，總統(tǒng)、議員和州立法會可提出議案）與立法否決權（憲法第72條規(guī)定，立法需經(jīng)總統(tǒng)批準后頒布生效，若總統(tǒng)否決，法案經(jīng)兩院以2/3多數(shù)票再次通過后，遞交總統(tǒng)頒布施行）。但總統(tǒng)實際享有的是絕對立法否決權，“一項法案不經(jīng)總統(tǒng)公布在 ‘官方日報’上，該法案不予生效”。[1]

如果從墨西哥革命制度黨的起源來看，政黨本身就是為了選舉而設立，是為了加強總統(tǒng)集權而存在的。雖然總統(tǒng)不擔任政黨職務，卻是政黨的實際領袖。有學者準確地指出，“墨西哥總統(tǒng)的顯赫權勢不是來自總統(tǒng)體制，而是來自政黨的力量”。[2]政黨是總統(tǒng)權力的來源和基礎，革命制度黨內(nèi)部統(tǒng)合式的組織結構形成總統(tǒng)的支持基礎，總統(tǒng)透過政黨來控制議會。自1929年國民革命黨建立到 20世紀90年代，革命制度黨牢牢控制著參、眾兩院，議會完全依附于總統(tǒng)。20世紀90年代后期，隨著政權自由化的啟動，反對黨力量日益增強，議會構成日益多元化，革命制度黨在眾議院中開始喪失三分之二的多數(shù)席位。

由于憲法的規(guī)定與現(xiàn)實制度實踐的矛盾，學界對墨西哥政體的性質(zhì)一直存在爭議。在20世紀60年代中期之前，普遍對墨西哥存有“民主”印象。阿爾蒙德和維巴在《公民文化》中將墨西哥的政治文化與美國、英國、德國、意大利進行比較后發(fā)現(xiàn)，雖然墨西哥在經(jīng)濟和社會發(fā)展方面落后于其他四國，但卻同美國一樣具有較高的公民政治效能感。基于墨西哥政治體系的政治穩(wěn)定以及政治價值和態(tài)度方面的獨特表現(xiàn)，墨西哥被視為“非大西洋的民主政體”。

然而，1968年就在墨西哥即將舉辦19屆奧林匹克夏季運動會前夕，發(fā)生了“三文化廣場”鎮(zhèn)壓事件，這一事件似乎是個轉(zhuǎn)折，進入70年代，學界愈來愈強調(diào)墨西哥政治的威權主義特質(zhì)。如林茨認為，在民主政體和極權政體之間還存在一種既非民主，又有別于極權政權的政體形式——威權政權。威權政權與民主政權的差異是顯而易見的，與極權政權相對照，“威權主義政體在多元化、意識形態(tài)、領導權和動員這四個關鍵方面，與極權主義政體有著根本的區(qū)別”。[3]就像民主的次級類型有多數(shù)民主和協(xié)合民主之分一樣，威權政權也可分為“包容性的威權政體”和“排他性的威權政權”，“‘包容性政治體制’被定義為是這樣一種政治體制，‘或者是有目的地去激活平民群體并允許它在全國性政治中發(fā)出一些聲音；或者是不存在進行排除或包容的有意努力，而使自身適應現(xiàn)存的政治活躍程度以及給定的政治行動者集合。一個試圖排除已經(jīng)被激活的城市平民群體的體制，將被稱作是一個‘排除性政治體制’”。[4]借用奧唐納的分類，由于墨西哥革命制度黨（PRI）的組織結構包括人民部、工人部和農(nóng)民部，建立了廣泛的跨階級聯(lián)盟，鞏固了政權的支持基礎，使墨西哥政體具有“包容性”特點，因而墨西哥是包容性威權政體。

另外，有學者雖然認可墨西哥是民主政權，但認為有必要給這種民主必須加上限定詞如“半民主”、“有瑕疵的民主”、或“一黨民主”等。在戴蒙德看來，墨西哥就是個“半民主”國家。他依據(jù)熊彼特的界定，將民主分為“選舉民主”和“自由民主”。前者是最低限度的民主，是民主的底線。選舉民主實質(zhì)是“選主”，人們只有站在投票箱前的那一刻才是自由的，而且選民僅能在政黨所提供的不同方案之間做出選擇。在實行選舉民主的國家，雖然能相對自由和公平的選舉產(chǎn)生政府，但是卻缺乏自由民主國家里存在的廣泛的保護權利和自由的制度。“自由民主國家不僅僅舉行選舉，而且還對行政權加以限制，還通過司法獨立來堅守法治，還保護個人的表達、結社、信仰和參與方面的權利和自由，還尊重少數(shù)一方的權利，還對執(zhí)政黨制定對自己有利的選舉程序的能力加以限制，還對任意地逮捕和濫施暴力加以有效地防范，還不實行新聞審查，并把政府對媒體的控制降至最低限度”。[5]戴蒙德認為還存在一種被稱為“擬態(tài)民主”的居間性民主，這種民主雖然明確地把公民表達和結社自由考慮在內(nèi)，但仍然允許對公民權利作重大的限制。雖然有合法的反對黨，甚至有選舉民主的許多其他憲法特征，但是仍然缺乏一個關鍵的要求，即存在著一個充分公平的競爭領域。擬態(tài)民主容忍獨立的反對黨派存在，這一點是與威權政權區(qū)分的關鍵。也正是依據(jù)這一點，他認為墨西哥存在競爭性的反對黨，墨西哥革命制度黨只是通過操縱選舉當選，而不能把墨西哥認定為威權政權。他說“這種民主在其多元化競爭性和公民自由方面以及像1988年以前的墨西哥那樣，在一黨獨大的制度方面接近選舉民主。在這種半民主國家，制度化的執(zhí)政黨廣泛地使用壓制、恩庇、媒介控制和其他工具來把反對黨降低到一個‘二等黨’的地位。但是，它仍然包含著多黨的選舉。今日之墨西哥正處于向更富有競爭性制度的蛻變過程之中”。[6]薩托利在《政黨與政黨體制》一書中也認同墨西哥至多是個“半民主的國家”，他把墨西哥政黨制度界分為典型的、務實的、霸權式的政黨體制。其主要特征為：以單一政黨為中心，允許一些“二等”的次要政黨存在，但缺乏實質(zhì)性的權力競爭，霸權黨包攬全勝，次等黨只是競選的陪襯。

也有學者在認可墨西哥是民主政體的同時，特別強調(diào)它的一黨制特征，甚至把政黨視作政體的一個要素。比如《墨西哥現(xiàn)代史》作者克萊因稱墨西哥為“一黨民主政體”，“就其愿望及其不無缺陷的實踐而論，墨西哥是一個民主政體國家。自獨立之日起，它的目標便如此確定下來。……自相矛盾的是墨西哥實際上僅有一個政黨，即通稱的 ‘官方黨’……從表面來看，這種黨政結合似乎會導玫專制與苛政的產(chǎn)生而全然束縛民主政體的推進。事實上，其結果卻適得其反:自由權利逐漸得到放寬，在參與國家決策上也擴大了范圍”。[7]

本文認為，2000年之后成功實現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型的墨西哥無疑是民主政體，而2000年之前的墨西哥，雖然憲法規(guī)定性上儼然是民主憲法，但在實際政治運作中更具有威權的特質(zhì)。正如戴蒙德所強調(diào)的多黨選舉制給反對黨留下了制度空間，使得零星的民主一旦有機會就會突破原有的政治格局，發(fā)展為星火燎原之勢，最終實現(xiàn)向選舉民主的突破。雖然學者們對墨西哥轉(zhuǎn)型前政體的認識上有差異，或描述成“民主的、或“威權的”、抑或“半民主的”等等，這些術語之間似乎存在較大的理論隔閡，但實際上墨西哥政體可能就是這樣一個較為復雜的混合物，不同的學者只是較多強調(diào)了它的“威權”或“民主”面向。正如學者所言“革命制度黨領導下的政治結構如果說是‘民主’的話，那么這是‘動員式的民主’；當然你也可以說它是‘獨裁’的，但不要忘了加一句，這是一種‘開明式的獨裁’。‘動員式的民主’利用民眾主義有組織的規(guī)模廣大的參與。保證了國家意志的至上而下的貫徹，‘開明式獨裁’則在一黨霸權下容納異議黨派和異議運動在體制框架內(nèi)的競爭。”[8]

秘魯籍諾貝爾文學獎得主略薩曾貼切形容墨西哥是“完美的獨裁”。筆者以為，之所以稱其為“完美”，是因為墨西哥雖為威權政體，同時也擁有強總統(tǒng)，但卻具有類似民主的“更新”功能。具體而言，在西方成熟的兩黨制國家，兩黨為了爭取中間選民，政策會呈現(xiàn)趨同趨勢。然而，我們驚奇地發(fā)現(xiàn)，在墨西哥卻出現(xiàn)了神奇的鐘擺效應，歷任總統(tǒng)的政策在卡德納斯主義（左）和阿萊曼主義（右）間切換，造成即便相鄰的兩任總統(tǒng)也可能政策迥異。另外墨西哥政制中，總統(tǒng)位于權力的核心，強勢總統(tǒng)擁有依據(jù)個人偏好來自由選擇國家發(fā)展規(guī)劃的絕對權力，其權力超出一般總統(tǒng)制國家，并且任期被嚴格限制在6年，終生不得連任。由于總統(tǒng)不得連任，兩屆總統(tǒng)之間可能出現(xiàn)“左”、“右”的政策差異，這一規(guī)則便產(chǎn)生了類似民主“更新”的功能。墨西哥盡管沒有真正競爭性選舉產(chǎn)生的民選總統(tǒng)，也沒有兩黨輪替，但政權確實在強勢總統(tǒng)的自主性下“刷新”了。

二、墨西哥民主轉(zhuǎn)型與威權政治終結

民主的原始含義是“由人民進行統(tǒng)治”。作為一種政治體制，發(fā)源于古希臘的雅典城邦政制，是一種小規(guī)模的直接民主制，這種政體蘊含了“人民主權”和“直接參與”兩大特征。隨著現(xiàn)代民族國家的建立，公民直接參與與大規(guī)模民主難以協(xié)調(diào)，只得另行代議制的形式，也即間接民主。民主一詞發(fā)展至今，擁有了很多修辭定語。最底線的含義是“選舉民主”，目的在于“選主”。如約瑟夫·熊彼特將民主定義為“為做出政治決定而實行的一種制度安排，在這種制度中，某些人通過爭取人民選票取得做決定的權力”。[9]這意味著衡量一國政治是否民主，只需考察其選舉領導人的程序即可。民主極大化的定義是“實質(zhì)民主”。有學者認為實質(zhì)民主是“民主的政治文化”，這種政治文化表現(xiàn)為一種民主的素養(yǎng)，它支持廣泛的政治參與，或秉持一種民主的信念，普遍認同民主是解決沖突的最佳方式，而且民主過程充滿不確定性，獲勝或敗選都不是永恒的結果，同時民主具有寬容和妥協(xié)的特質(zhì)。

民主化是民主的實現(xiàn)過程。自由化意味著威權政權內(nèi)部的開始分裂且威權逐步走向衰落，而公民的自由和權利開始擴張的過程。自由化為民主轉(zhuǎn)型的開端，當統(tǒng)治集團開始賦予人民和團體一些權利，并使其免受國家非法侵害時，便是民主轉(zhuǎn)型的起點。當人民能藉由自由、公正、公開的選舉決定政權的轉(zhuǎn)移，關鍵性的選舉一旦出現(xiàn)就會導致威權體制終結時，民主轉(zhuǎn)型便宣告結束，開始進入民主鞏固的新階段。從民主轉(zhuǎn)型的起點至威權體制終結之間的過程，便可視為民主化的實際發(fā)生過程。

對民主化的一般性研究，大抵有循著宏觀結構和微觀行動的兩條不同路徑。宏觀結構指有益于或阻礙民主化的社會、經(jīng)濟、文化等結構條件，這些因素整體作為民主化的宏觀背景出現(xiàn)，或某個突出因素作為民主化的重要因變量存在。另一條路徑則從微觀角度強調(diào)政治行動者之間的互動和精英的突出作用。如有學者認為威權政體的轉(zhuǎn)型，精英的參與是重要的因素。在墨西哥民主化的具體研究中，學者較多強調(diào)經(jīng)濟因素特別是債務危機、北美自由貿(mào)易協(xié)定、新自由主義經(jīng)濟政策等的影響，也較為重視精英的作用，認為墨西哥是精英主導的，自上而下的民主化運動。[10]也有學者從社會中心論的視角出發(fā)，探討墨西哥社會運動與政府對抗互動對民主化的促進作用，[11]有學者如是描述，“在墨西哥民主轉(zhuǎn)型卻是漸進的、不穩(wěn)定的過程，這個民主轉(zhuǎn)型起始于20世紀70年代，幾乎用了三十年方告終結。墨西哥的民主轉(zhuǎn)型并非這樣一個過程：由于年邁的獨裁者死亡而引起了起義，起義是由要求進行激進政治變革的大規(guī)模社會運動發(fā)起的，或者是出現(xiàn)了其他危及精英的地位、利益或資源的重大威脅，從而迫使精英立即采取行動，然后推翻僵硬的獨裁體制、制止精英的分裂。民主轉(zhuǎn)型常常被理解為精英主導的過程，但是在墨西哥，社會運動和群眾抗議活動卻是民主化過程的關鍵因素墨西哥民主轉(zhuǎn)型過程中并未出現(xiàn)精英輿約，沒有起草和批準新憲法，2000年 12月之前也沒有改變由政黨控制行政權力的現(xiàn)狀。”[12]另有觀點提及被民主化研究忽略的公共政策面相，強調(diào)威權統(tǒng)治者在面對合法性危機狀況下對于公共政策的調(diào)整在民主化中的作用。認為墨西哥民主轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)“平和、較少沖突”且歷時漫長的特征，其主要的原因“在于墨西哥的威權統(tǒng)治者綜合運用了政策調(diào)整和政治結構改革這兩種緩和合法性危機的工具。在合法性危機激化的條件下，調(diào)整政策，滿足主要反對者的利益訴求，緩解政治壓力，延續(xù)威權統(tǒng)治；而在政策資源有限、政策調(diào)整無法達預期目的的條件下，對政治結構進行改革，增加公眾對政治體系的認同度。政策調(diào)整和政治結構改革的配合運用，避免了威權體系的立即崩潰……政策彈性的存在、利益重新分配的可能，減少了公眾訴諸于暴力滿足需求的沖動；經(jīng)常的政治結構的變革容納了有組織的民主派斗士，使他們傾向于選擇在體系內(nèi)的和平斗爭”。[13]還有觀點認為，墨西哥民主化進程由接受美國教育的經(jīng)濟技術官僚主導，所以民主化的動力主要是來自美國的壓力而非來自社會領域。[14]

綜合以上各派觀點，可以認為墨西哥的民主化屬于危機轉(zhuǎn)型的范疇。筆者認為，墨西哥民主轉(zhuǎn)型是多種因素交織的結果，其中經(jīng)濟是主因。由于墨西哥是外圍的后發(fā)國家，實行進口替代工業(yè)化政策，當進口替代深度發(fā)展遭遇瓶頸時，國家要維持跨階級聯(lián)盟的高水平轉(zhuǎn)移支付，就不得不采取寬松的貨幣政策，導致通脹加劇，國內(nèi)經(jīng)濟形勢惡化。而且，作為威權國家，維持經(jīng)濟增長是其創(chuàng)造績效合法性的來源，一旦經(jīng)濟衰退，就會加劇社會危機。1982年墨西哥發(fā)生了債務危機，為克服危機不得不調(diào)整經(jīng)濟政策，完全拋棄了進口替代工業(yè)化轉(zhuǎn)而實行新自由主義經(jīng)濟政策，由此開啟了經(jīng)濟自由化的先聲，繼而自由化投射到政治領域，增強了政治領域的多元化。為克服經(jīng)濟危機和政治合法性危機，政治精英進行政治結構改革和政策調(diào)整，有意識地向反對力量開放政權，為其提供了活動的合法制度空間。墨西哥民主化的另一動因則是斗爭性的社會運動在轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要的促進作用。如選舉民主運動（1986-1991）、民主促進運動（1991-1996）和薩巴塔運動（1994-1997），這些運動均對墨西哥的民主化產(chǎn)生了深遠的影響。正是在上述多種因素的綜合作用下，墨西哥的整個政治體系發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。

2000 年的總統(tǒng)大選是墨西哥政治轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折點，這次大選最主要的競爭是在革命制度黨候選人弗朗西斯科·拉瓦斯蒂達·奧喬亞、國家行動黨候選人文森特·福克斯和民主革命黨候選人夸特莫克·卡德納斯·索洛薩諾之間展開。2000年7月3日是墨西哥歷史上劃時代的時間節(jié)點，選舉結果揭曉，反對黨國家行動黨和綠色生態(tài)黨組成的“變革聯(lián)盟”推出的候選人比森特·福克斯贏得42.77%的選票獲勝，當選為墨西哥總統(tǒng)。革命制度黨（PRI）在大選中敗北，革命制度黨執(zhí)政長達71年之久的威權統(tǒng)治時代宣告結束。參眾議院改選結果顯示，革命制度黨仍然保持議會第一大黨地位。在參議院中革命制度黨占60席，國家行動占46席，民主革命黨占15席。眾議院中，革命制度黨占209席，國家行動黨占208席，民主革命黨占53席。而在州和市級的地方選舉中，在全國31個州中，革命制度黨在20個州保持統(tǒng)治地位。雖然革命制度黨喪失了聯(lián)邦總統(tǒng)的職位，但仍然把持20個州的統(tǒng)治權。雖不再擁有議會相對多數(shù)席位，但至少還是保持住了議會第一大黨地位。從議會選舉結果來看，墨西哥一黨威權格局告終，多黨制格局已開啟。

三、轉(zhuǎn)型后的墨西哥民主質(zhì)量評估

（一）民主質(zhì)量評級

選舉是民主的核心程序，當政權第一次經(jīng)民主選舉更迭，轉(zhuǎn)型便發(fā)生了。若落敗者承認選舉的結果并和平放棄權力，民主便實實在在、真真切切變成現(xiàn)實了。但第一次政黨輪替往往僅具有象征性的意義，因為“建立一個民主政治和堅守一個民主政治是兩件不同的事”。[15]也就是說在，新興民主國家在初始民主化之后還存在民主進一步深化的問題，即民主鞏固的問題，至少要使新建立的民主制度維系保存下來，并行之有效的運轉(zhuǎn)起來。另外，可能選舉在如期舉行，也有充分的競爭性，但國家政治生活的其他層面卻民主匱乏，在這樣的情形下，新興的民主政權都面臨“再民主化”的問題，我們知道在“選舉民主”和“自由民主”之間還存有很大一段距離。

墨西哥在國家行動黨兩任總統(tǒng)（福克斯、卡爾德龍）治理下的12年，民主表現(xiàn)究竟怎樣？需要一個全方面的衡量。對于民主的測量本身是個很困難的領域，達爾的研究提出了建設性的測量方案。達爾特別重視政府對公民偏好的回應性，把它視為民主的一項關鍵特征。為此，公民必須擁有充分的機會去“（1）明確闡述他們的選擇；（2）通過個人行動和集體行動向其他公民和政府表明他們的選擇；（3）使他們的選擇在政府行為中受到同等的重視，也就是說政府在考慮這些選擇時不因其選擇的內(nèi)容或選擇由誰提出而加以歧視。”[16]而這三種機會的實現(xiàn)又有賴于八項制度性的保障。

1.建立和加入組織的自由

2.表達自由

3.投票權

4.取得公共職務的資格

5.（1）政治領導人為爭取選票而競爭的權利

（2）政治領導人為爭取支持而競爭的權利

6.可選擇的信息來源

7.自由公正的選舉

8.根據(jù)選票和其他的民意表達制定政府政策的制度[17]

此八項制度涵蓋了民主的三個維度：競爭、參與和公民自由，與著名的自由之家的民主測量指標很接近。自由之家的指標有兩個面向：政治權利（競爭和參與）和公民自由。每個方面分為7個等級，1代表的最高級，7代表最低級別。分值在1-2.5之間的為自由國家，分值在3-5.5之間的為半自由國家，分值在5.5-7之間的為不自由國家。自由之家對墨西哥民主狀況進行評估，得出的評級如下。

墨西哥1999年以來的評級和得分

從上表可以看出兩次明顯的轉(zhuǎn)折，一次是在1999年到2001年之間，墨西哥從半自由上升為自由國家，公民自由和政治權利都上升了一個等級。很顯然，這是由于2000年民主轉(zhuǎn)型的發(fā)生。從2001年至2006年福克斯整個任期內(nèi)，墨西哥整體保持在“自由國家”之列，公民自由還出現(xiàn)了上升趨勢。然而從2010年至2011年間，民主又逆轉(zhuǎn)了，有向下的趨勢，從自由國家下降為半自由國家，這發(fā)生卡爾德龍任內(nèi)。從近期的趨勢來看，隨著時間的推移，墨西哥的民主評分不升反降，說明民主和自由狀況并不理想。

依據(jù)奧地利學者坎貝爾的觀點，民主的質(zhì)量取決于政治質(zhì)量和社會質(zhì)量之和，政治質(zhì)量體現(xiàn)民主體制在自由、平等、法治等方面的表現(xiàn)，社會質(zhì)量指非政治領域的經(jīng)濟績效、社會秩序穩(wěn)定等。所以對新興民主政權民主質(zhì)量評估，需要在秉持最低民主程序標準的基礎上，考察新興民主政權在促進經(jīng)濟發(fā)展、保護人權和自由、維持社會穩(wěn)定、維護社會正義和司法公正等方面的表現(xiàn)。上文自由之家的測量方式涵蓋了政治權利和公民自由領域，主要涉及坎貝爾所說的政治質(zhì)量方面，為彌補自由之家評估指標對經(jīng)濟及社會方面的忽略，下文將簡述國家行動黨的兩任總統(tǒng)福克斯和卡爾德龍執(zhí)政時的主要的經(jīng)濟表現(xiàn)及社會狀況。

革命制度黨雖然在2000年總統(tǒng)競選中失去了執(zhí)政地位，但它畢竟是執(zhí)政71年的老黨，特別是黨內(nèi)的統(tǒng)合結構使其擁有廣泛的社會基礎，全國有1100萬黨員，數(shù)量超過國內(nèi)其他政黨。它不僅掌握著多數(shù)州（32個州中的20個）的執(zhí)政權，也是參眾兩院的第一大黨，在參議院革命制度黨擁有60個席位，超過國家行動黨14席。在眾議院有209個席位，比國家行動黨208席還多一席。在這種格局之下，福克斯政府的施政空間非常有限，福克斯屆政府顯然是個弱勢政府，由于國家行動黨并不占議會多數(shù)，幾乎福克斯的任何改革措施和行動必須經(jīng)過議會批準，立法權與行政權的關系極不順暢。此時的黨政關系，已完全不同于墨西哥革命制度黨執(zhí)政時期，革命制度黨的總統(tǒng)同時也是黨實際的最高領袖，黨必須服從總統(tǒng)的領導，革命制度黨的權力與聯(lián)邦政府的權力是統(tǒng)一協(xié)調(diào)的。而福克斯時期黨的權力和政府的權力是完全分離的，彼此獨立，總統(tǒng)與國家行動黨保持著“民主的距離”。福克斯不是國家行動黨的領袖，主要依靠其私人網(wǎng)絡“福克斯朋友”（Amigos de Fox）。福克斯參加總統(tǒng)大選時并未得到其所屬的國家行動黨的全力支持，其能獲勝更大程度上是得益于“福克斯朋友”幫助。福克斯政府是個聯(lián)合政府，其15名內(nèi)閣成員中，革命制度黨有6名成員，外交部長是一名共產(chǎn)黨人。聯(lián)邦政府內(nèi)“福克斯朋友”成為與國家行動黨并存的政治組織，但“福克斯朋友”并不隸屬國家行動黨，也無需對國家行動黨負責。另外，由于國家行動黨是一個代表社會精英的右翼政黨，自上而下的組建，它的執(zhí)政基礎較為薄弱，特別是基層組織力量薄弱。在艱難的施政格局之下，福克斯只得無奈的成為“瘸鴨總統(tǒng)”。

商人出身的總統(tǒng)福克斯，執(zhí)政期間墨西哥GDP年均增長率僅為2.3%。從2001年到2003年，增長率還連續(xù)出現(xiàn)負值。2004年經(jīng)濟才出現(xiàn)起色，2004年年底GDP年增長率為4.19%，通貨膨脹率為4.15%，國際儲備達612.11億美元。[18]雖然經(jīng)濟好轉(zhuǎn)，但社會不平等加劇了，貧富懸殊極大，“據(jù)墨西哥證券交易所的資料顯示，2006年底，17.3萬投資者（占墨西哥人口總數(shù)的0.16%）在股票市場上積累的資本就相當于其GDP的37.7%。據(jù)世界銀行報道，墨西哥1.05億人口中有50%生活貧困，日工資不足4美元。其中，15%的居民生活極端貧困，日收入不足1美元。在2002年墨西哥市區(qū)的家庭收入分配方面，10%最貧困的家庭占全國家庭總收入的3.1%，而10%最富有的家庭卻占了31.2%。”[19]

2006年7月的墨西哥大選，右翼國家行動黨（PAN）候選人費利佩·卡爾德龍僅以0.58%的微弱優(yōu)勢擊敗了中左翼民主革命黨（PRD）候選人洛佩斯·奧夫拉多爾，贏得了總統(tǒng)職位。由于洛佩斯·奧夫拉多爾在前期的計票中一直遙遙領先，所以對選舉結果大感意外，拒絕接受此結果。他指責選舉中存在欺詐，指控負責設計2006大選計票用的電子計算系統(tǒng)的希爾德布蘭多公司與國家行動黨之間存在勾結，要求重新進行計票，引發(fā)了嚴重的合法性危機。有大約150余萬人舉行了游行示威。此次的選舉舞弊事件，給墨西哥民主抹上一筆陰影。卡爾德龍任內(nèi)最引人矚目的行動便是其發(fā)動的“反毒戰(zhàn)爭”。美國是世界最大的毒品消費市場，而與之比鄰的墨西哥則成為毒販向美國走私毒品的重要中轉(zhuǎn)站，墨西哥國內(nèi)有“家族”、“錫那羅亞”、“塞塔”等多個勢力龐大的販毒集團。卡爾德龍運用軍隊打擊販毒集團，然而卡爾德龍始料不及的是，毒品暴力“毒瘤”已是社會頑疾，根本難以短期拔除，“反毒戰(zhàn)爭”非但沒有成功的遏制販毒集團，反而引發(fā)毒販集團瘋狂“反撲”，使得綁架、暗殺等報復行動蔓延全國，造成社會局勢失控，六年中約5萬多民眾死于暴力，其中包括了超過20名市長被殺。民眾在譴責暴力犯罪的同時，也對政府產(chǎn)生憤懣，認為是政府采用軍方打擊犯罪集團的策略失誤造成的。正是由于政府反毒成效不佳，暴力犯罪上升，社會局勢惡化，公民生命安全受到威脅，自由之家對墨西哥的“公民自由”評級降低。

國家行動黨執(zhí)政12年，選舉舞弊、政治欺詐使得政治合法性降低，治理經(jīng)濟不力，經(jīng)濟增長乏力，墨西哥經(jīng)濟平均增速不到2%。社會問題突出，貧富差距加大，絕大多數(shù)人生活在貧困中，即使最樂觀的經(jīng)濟增長估計，若能維持每年5%的經(jīng)濟增長率，要到2033年才能消除極端貧困；且毒品暴力犯罪猖獗，成為社會毒瘤。正是經(jīng)濟與掃毒成效不佳，導致民怨沸騰，令國家行動黨在總統(tǒng)選舉中敗北。總體來講，國家行動黨執(zhí)政12年，社會問題突出、民主表現(xiàn)堪憂，“民主政治比任何其他政府形式更加依賴于普遍的合法性。這種合法性需要一種深刻的道德承諾和情感忠貞，但是，這需要時日方能成就，而且，部分地是作為有效率的運作的結果而成就的。除非民主政治能夠有效地處理社會和經(jīng)濟問題，并達到適度的秩序和公正，否則，它將不會被人們看作是有價值的。 ”[20]

（二）二次政黨輪替——革命制度黨東山再起

革命制度黨失去政權地位后進行了內(nèi)部全面的民主化改革，增加了黨的活力，不僅在黨內(nèi)公開選拔黨的總統(tǒng)候選人，還經(jīng)由各州、聯(lián)邦區(qū)的黨員自由、直接、獨立、秘密劃票地選舉產(chǎn)生全國政治委員會，再由全國政治委員會選出黨的主席和執(zhí)委會總書記。革命制度黨的墨西哥第一大黨的地位（2009年7月中期選舉，革命制度黨獲眾議院237席），超過1100萬的黨員隊伍，以及長期執(zhí)政建立的民眾基礎和相對完整的組織結構，均為涅托提供了有力的保障。涅托曾任墨西哥州州長，任州長期間政績非凡，獲得民眾極佳的口碑和贏得黨內(nèi)較高威望。涅托競選中打出“變革”的旗號，強調(diào)進行政治、經(jīng)濟、社會、教育改革，恢復經(jīng)濟增長，創(chuàng)造更多就業(yè)機會；特別是要進行能源改革，促使墨西哥國家石油公司向私營部門甚至向國外投資者開放；同時他還承諾要減少貧困，改變掃毒戰(zhàn)爭的策略。

墨西哥在2000年結束威權統(tǒng)治，實現(xiàn)第一次政黨更迭，時隔12年，歷經(jīng)兩任國家行動黨總統(tǒng)，至2012年7月1日總統(tǒng)大選，墨西哥革命制度黨東山再起，年輕帥氣的革命制度黨領袖涅托不負眾望，以38.2%的選票當選總統(tǒng)，墨西哥政權實現(xiàn)了“二次政黨輪替”。“二次政黨輪替”是美國政治學者亨廷頓在《第三波》中提出的一個檢驗民主鞏固的直觀標準，他認為“測量這種鞏固程度的一個標準是兩次政權易手的檢驗標準。通過這種測驗，如果在轉(zhuǎn)型時期內(nèi)第一次選舉中掌權的政黨或集團在此后的選舉中失去權力，并把權力移交給那些選舉中的獲勝者，而且，如果這些選舉中的獲勝者然后又和平地把權力移交給后一次選舉中的獲勝者，那么，這樣的民主政權就可被看作已得到鞏固……第二次易手可以說明兩件事情。第一，一個社會中兩個主要的政黨領袖集團充分忠于民主，而且愿意在選舉失敗之后交出職位和權力。其次，精英和公眾都在民主的體制內(nèi)運作；當出了差錯以后，你可以改變統(tǒng)治者，而不是改變政權。兩次政權易手是對民主政治的一個高難度的檢驗”。[21]

本文認為，與其說“二次政黨輪替”是檢驗民主鞏固的直觀標準，不如說是衡量政黨政治制度化的指標，是兩黨制或多黨制政黨政治的鞏固的指標，它反映了民主鞏固的一個最根本的方面，即民主政權的穩(wěn)固。然而正如墨西哥學院的伊藍·比茲貝戈教授的所憂慮的，“對墨西哥來說，實行多黨輪替是一種進步，它促進了信息的公開、透明，尤其在選舉時更是如此。但是，要是指望通過這種制度來解決貧富差距、腐敗、販毒、社會治安、失業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展這樣的問題，是不可能的。因為這是良政所要解決的問題。目前墨西哥真正實現(xiàn)政黨輪替還只有12年的時間，這對于一個處于轉(zhuǎn)軌中的體制來說，還是太短了。在墨西哥這樣一個專制主義傳統(tǒng)濃厚、宗法勢力無所不在的國家，要實現(xiàn)向民主制度的過渡，起碼還需要幾代人的持續(xù)努力才行。這樣看來，墨西哥要真正實現(xiàn)國家民主化還有很長的路要走。”[22]

（三）涅托執(zhí)政一年的墨西哥改革進程

雖然政權經(jīng)歷二次輪替，但涅托政府面臨的問題依然是老問題，促進經(jīng)濟增長、減少貧困和打擊毒品犯罪。由于在2012年議會選舉中，革命制度黨在參眾兩院分別獲52席和207席，未能獲得多數(shù)席位，革命制度黨、國家行動黨和民主革命黨在議會里呈三足鼎立的格局。改革是捏托政府的主議題，但在缺乏議會多數(shù)的情況下，涅托政府要通過改革議案，首先必須贏得反對黨的支持與合作。

涅托上任第二天，便與兩個主要反對黨簽署了“墨西哥協(xié)定”，對改革達成共識。

對于競選時做出的多項改革承諾，涅托在諸多改革項目中首先選擇了低難度的教育項目。教改法案在國會順利通過，法案針對的便是已經(jīng)弊病叢生全國教育者聯(lián)合會（SNTE）。一直以來SNTE權力很大，掌握著教師甄選錄用的權力，同時存在著工會領袖貪腐，買賣教職，財務開支巨大卻教學質(zhì)量差等諸多問題。依據(jù)新法案，墨西哥將建立一套教師教學評估體系，所有教師必須參加政府組織的統(tǒng)一考試，通過資格考試才能擔任教師，而不合格者將被清退。SNTE較早已妥協(xié)，而規(guī)模較小的全國教育工作者協(xié)會（CNTE）態(tài)度激進、拒不讓步，進行了一系列的抗議活動，在墨西哥市舉行游行示威，導致墨西哥市陷入半癱瘓狀態(tài)，其他地方如在格瑞羅州首都奇潘辛戈，沖突升級為對政府和政黨辦公室進行攻擊和縱火等暴力行為。

而能源改革則是更富挑戰(zhàn)性的領域，墨西哥石油公司（Pemex）稅負過高、財政困難、機構臃腫、效率低下，改革勢在必行。涅托已就能源改革方案與國家行動黨（PAN）達成了共識，那么在議會通過將不成問題。那么改革最大的阻力還是來自民眾，因為自1938年民粹主義總統(tǒng)卡德納斯將石油收歸國有，墨西哥人一直將墨西哥石油公司（Pemex）看作是國家獨立的象征。現(xiàn)在允許外資投資石油行業(yè)，民眾心理上難以接受，盡管涅托反復強調(diào)，能源改革不是將石油私有化，政府依然掌握百分之百的控制權，外資只是與Pemex建立聯(lián)合企業(yè)，外資并不是生產(chǎn)共享僅參與利潤分成。此項改革的最終進展如何，涅托將不得不考慮民眾的接受度。涅托在“改革”的路上能走多遠，改革能產(chǎn)生多大經(jīng)濟及社會效益，是否能通過一系列改革解決經(jīng)濟和社會頑疾，還有待時日以觀察。

四、結語

隨著革命制度黨于2000年下野，墨西哥威權體制解體，民主在墨西哥獲得了勝利。2012年，革命制度黨再度上臺執(zhí)政，成功地實現(xiàn)了二次政黨輪替。如果依民主鞏固的程序標準，墨西哥已經(jīng)實現(xiàn)了民主的鞏固。然而卻難以說它擁有高質(zhì)量的民主。經(jīng)濟低效、政治腐敗、毒品泛濫、貧富差距等社會問題依然困擾著墨西哥。看似鞏固的民主卻只是低質(zhì)的民主，看來民主不必然帶來良政與善治。畢竟，民主只是一項解決競?cè)嗔Φ闹贫确桨福裰髦贫炔蛔阋越鉀Q所有社會問題。要解決低質(zhì)民主問題，必須跳出狹隘民主的視野，從民主生成的土壤中尋找解決方案。因此，必須加強公民社會建設，重建民主社會的道德基礎。

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