基于政策網絡視角下的養老金雙軌制并軌策略問題研究

胡曉榮

摘 要：政策網絡理論興起于20世紀六七十年代，具有強烈的網絡性、互動性、結構性與組織性，是公共政策過程分析的一個重要工具。養老金雙軌制（又稱退休金雙軌制）是中國從計劃經濟時代轉向市場經濟時代的特殊歷史時期的產物，本文從政策網絡理論的視角出發提出推動養老金并軌改革相應的策略：一是從戰略層面重視養老金并軌改革的問題；二是從政策網絡視角出發推動政策設計；三是確保養老金并軌制度平穩過渡。

關鍵詞：養老金并軌；政策網絡

一、政策網絡理論的發展及其分析方法概述

政策網絡理論興起于20世紀六七十年代，主要用于對公共政策過程的分析。政策網絡理論的基本邏輯起點在于，政府與利益團體之間因為合作與競爭的緣故而存在復雜的網絡關系，亦即政府與利益團體在某種程度上存在著或緊密或松散的利益同盟，公共政策的產生及其后續發展都是各個利益主體相互之間復雜互動博弈的結果。在此過程中，以期實現“利益均沾”、“合作共贏”。

政策網絡理論發展的強大動力在于公共政策實踐所需，主要有三個層次的原因。一是決策部門化和功能分化使得組織之間的信息交流和依賴增加，傳統的集權體制逐漸被分權體制所取代，而且越來越多的公共事務并不是一個決策組織單方面所能決定的，各個決策組織之間的利益協調機制顯得至關重要。二是公共事務本身決策的復雜性與多元性使得政府單方面難以做出決策，公私部門之間的“鴻溝”逐漸被跨越，政府與“私部門”的依賴增多。三是政府治理方式由層級向水平方向的轉變也需要新的分析工具提供支持。治理能力和治理的現代化是現代國家發展的一個重要戰略方向，西方國家在20世紀下半葉逐漸興起了“善治”理論，強調“合作治理”，中國共產黨的十八屆三中全會公報也提出要推動國家治理能力現代化。

隨著西方政治結構的變遷，傳統層級式的政府治理方式開始向水平協調方向轉變。在水平式治理模式中，需要一種政策分析工具將政策研究的對象擴大到跨越政府層級和政府部門的、涉及各種社會主體的跨組織的社會關系網絡，在傳統的政策分析理論中，學者們只能粗略地用政策議題（Policy Issues）、方案（Program）和政策（Policy）來區分政策過程的不同分析層次，這種分類方法概念不清，不利于研究的深化。而政策網絡理論提供了更細致、精確的分析單位，即在政策部門（Policy Sector）或者政策次部門（Policy Sub-sector）層面上分析不同政策主體的相互作用。因此，正如Kenis和Schneider指出的一樣，政策網絡概念的出現，是對當代公共政策決策過程的回應。這種具有強烈的網絡性、互動性、結構性與組織性的分析方法，成為政策分析的新的重要工具。

二、國外養老金典型制度分析：一個橫向比較視角

他山之石，可以攻玉。養老問題乃是世界各國所面臨的共性問題，誠然各國具體的社會政治經濟文化條件各異，但是在諸多制度層面卻存在很多共性。

德國自2012年1月1日起，開始執行由社民黨和基民盟聯合政府提出的延遲退休年齡法案。退休人員的年齡將較之于之前的65歲延長至67歲。按照新的法案，在2011年年滿65周歲并退休的人員，可以領取其工作最后三年平均凈收入50.2%的退休金。及至2030年，這一比例將降低為40.3%。

芬蘭政府也采取了鼓勵延遲退休年限的做法，從兩個層面加以改革，首先將公民繳納養老金的年齡提前至18周歲（原來為23周歲），其次將退休年齡從60歲逐步轉變為63-68歲區間，員工退休時間越晚，其退休后所能領取的養老金占其工作時期工資的比例越高。

美國的養老金制度在形式上似乎也存在“雙軌制”。1983年以前參加工作的聯邦政府雇員執行的是“公務員退休金計劃”，1984年以后參加工作的執行的是聯邦雇員退休金計劃。1987年美國出臺了新的聯邦雇員退休金計劃，但將1983年之后參加工作的人都包括在內了。事實上，這種劃分沒有以職業群體作為劃分的依據，而是以參加工作的時間節點為依據，在實質上并不存在“雙軌制”的問題。

通過對國外養老金制度進行的橫向檢視，我們不難發現，國外的養老金制度中大多追求“平等”和“效率”的核心價值，強調“人人無差”，無論是什么樣的職業群體，符合相應的年齡和標準，即可領取養老金。

三、中國養老金雙軌制并軌的策略構想

（一）從戰略層面重視養老金并軌改革的問題。從戰略層面重視養老金并軌改革絕對不能僅僅停留在戰略研究上，早在2008年2月開始，山西、上海、浙江、廣東、重慶等5個省市就作為試點，但是到目前為止尚無正式執行方案，可見其難度之大。養老金并軌改革的呼聲已久，中國共產黨的十八屆三中全會提出“推進機關事業單位養老保險制度改革”，建立“更加公平可持續的社會保障制度”。這一頂層設計的戰略部署為養老金并軌提供了契機，從國家可持續發展戰略的高度來認識和設計養老金并軌的問題，對于推進養老金改革具有重要價值，全社會都應當從公平、正義、效率等方面的視角深刻認識養老金并軌的正外部性。

（二）從政策網絡視角出發推動政策設計。養老金并軌是一個牽一發而動全身的系統工程，誰也不愿意改革掉自己的紅利與奶酪。養老金改革涉及到多個利益主體的利益，試點城市之所以遲遲不能推進落實的一個重要原因在于既得利益者的阻礙。試想，當政策都由政府機關制定的時候，政府機關怎么會主動放棄自己的養老金由財政支付的“既得利益”呢，在傳統的政策設計上，企業、個人都難以參與。按照政策網絡理論的訴求和參與式民主的要求，涉及養老金并軌改革的重大民生事項，必須積極吸收各方意見，引導公眾廣泛參與，確保不同利益主體能夠多元互動，有效整合相關意見，以達成利益平衡。

我們可以將養老金并軌的各個參與者的行為選擇視為一個在不完全信息條件下的動態博弈。設在局中人i的第h個信息集上，局中人i自此信息集開始按行動順序在隨后的各個信息集規定其行動選擇構成一個自第h個信息集的一個行動計劃，（三）確保養老金并軌制度平穩過渡。前文在分析政策網絡時指出，各個決策組織之間的利益協調機制至關重要。不同利益主體之間一旦缺乏溝通協調，不僅不利于改革的進行，反而可能激化新的矛盾。在養老金并軌改革的過程中，必須對一些關鍵問題加以審視，如全國統籌之后雖然平等了，但是保障質量是否會下降的問題，財政支付方式是否應該隨之改變的問題，既得利益者群體的適應性問題等等。筆者認為，確保養老金并軌制度平穩過渡必須把握幾個基本原則，要尊重歷史和現實，積極借鑒國際經驗，明確改革終極目標，充分依賴市場和社會，引導民眾廣泛參與，統籌與試點相結合逐步推進等等。舉例而言，養老金的并軌改革一旦出現低水平的全面平均，絕非并軌的真正目的之所在，對于養老金的并軌需要政府推動與市場相結合。在當前的情況下，通過延遲退休，實現基礎養老金的替代對于推動養老金的平穩過渡，具有十分重要的作用。

從上式計算結果，我們不難發現，基礎養老金的替代率水平與職工的繳費年限呈正相關關系，與繳費水平呈負相關關系。不至于出現因為并軌導致的“落后的平均”，通過市場化的行為既體現有付出才有回報的精神，同時在平等公正的情況下實現差異激勵。

參考文獻

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Part 3， January 2014， Pages 582-601.

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potential value of the notional defined contribution model，Journal of Aging Studies， Volume 26， Issue 1， January 2012， Pages 79-89.

[3]Massimo Gallo， Bruno Kauffmann， Luca Muscariello， Alain Simonian， Christian Tanguy，Performance evalua-tion of the

random replacement policy for networks of caches，Performance Evaluation， Volume 72， February 2014， Pages 16-36.

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[9]楊代福.政策網絡理論途徑的缺失與修正[J].理論月刊，2008，（3）：82-85。

[10]楊俊.中國養老金調節機制設計研究[J].山東社會科學，2009，（4）：44-46。

[11]楊燕綏，李學芳.中國養老金政策存在的問題與立法對策[J].河北學刊，2010，（2）：11-16。

[12]楊燕綏，劉懿.中國養老金改革的時間節點與政策路徑—以人力資本和老齡化為視角[J].探索與爭鳴，2013，（1）：66-71。

責任編輯、校對：楊振峰

從上式計算結果，我們不難發現，基礎養老金的替代率水平與職工的繳費年限呈正相關關系，與繳費水平呈負相關關系。不至于出現因為并軌導致的“落后的平均”，通過市場化的行為既體現有付出才有回報的精神，同時在平等公正的情況下實現差異激勵。

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責任編輯、校對：楊振峰

從上式計算結果，我們不難發現，基礎養老金的替代率水平與職工的繳費年限呈正相關關系，與繳費水平呈負相關關系。不至于出現因為并軌導致的“落后的平均”，通過市場化的行為既體現有付出才有回報的精神，同時在平等公正的情況下實現差異激勵。

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責任編輯、校對：楊振峰