成都市曹家巷自治改造模式的研究及建議

張雨晗

(成都市規劃設計研究院，四川成都610041)

不斷增長的城市人口數量與不斷升級的城市功能需求，對城市更快速的發展建設提出了更高的要求，舊城改造便順勢而生(圖1)。

圖1 曹家巷環境現狀

成都“北改”作為迄今為止最大的民生工程，已受到前所未有的關注和期待，而曹家巷改造則是“北改”民生工程的第一炮，也最具有典型性。成都首次就曹家巷改造問題提出居民自治改造模式，屬全國首創。

針對這一模式筆者選取曹家巷片區一、二街坊(圖2)，于2013年上半年(“北改”項目啟動初期，時限較短，僅限于改造的前期)通過對居民進行的兩輪問卷調查以及對街道辦事處、自治改造委員會成員、改造項目運作部門、居民進行的訪談兩種調研方式進行研究。此次研究旨在對“居民自治改造模式”進行探究，從居民生活條件改善、利益分配等方面找到可取之處和存在的不足，并對其進行客觀評價，以便于今后在舊城改造中得到借鑒(模式的現實意義)。

圖2 調研范圍一、二街坊

1 居民自治改造

居民自治改造是在政府統籌的前提下成立居民自治改造委員會(后文中簡稱“自改委”)，再依靠自改委代表政府出面協調居民與政府間關系而進行的舊城改造的前期工作方式。

與以往的政府征收拆遷、企業拆遷、舊城拆遷以及模擬拆遷等改造目的一致，都是以改善當地城市環境、居民居住條件、生活質量為目的。但居民自治改造與傳統舊城改造最大的不同在于在居民中組建了自改委，發揮群眾主體作用，由群眾自己來宣傳、推動、實施改造。改造的決策、改造的方案、改造后的規劃都允許當地居民參與，改造的宣傳發動、改造過程的民主監督也由當地居民來實施。

2 居民自治改造模式前期工作

居民自治改造前期工作主要有以下幾個階段：

(1)改造宣傳階段；

(2)居民投票選舉自改委，進行摸底調查，征求居民意見階段；

(3)公示房產信息，進行模擬改造階段；

(4)同意率達到95 %，啟動正式改造階段。

2.1 改造宣傳

政府通過社區宣傳欄、電視新聞、報紙新聞等多種宣傳手段讓居民了解“北改”的相關事宜，什么是自治改造模式，自治改造的相關流程等。

政府對于曹家巷自治改造的宣傳渠道多樣，具有一定的廣泛性。通過調查走訪，居民主要通過社區宣傳、電視等媒介了解相關事宜，這兩種方式分別占到了抽樣問卷中的28 %、27 %。

2.2 居民投票選舉自改委，進行摸底調查，征求居民意見

自改委是通過居民投票選舉產生的。自改委由政府組建、認可，由街道辦下屬的黨支部直接領導，自改委將居民所提問題向上傳達，并由政府出面解決居民提出的問題(圖3)。

選舉成立的自改委主要負責對現有住房情況進行摸底調查，就改造相關事宜進行意見征求，并匯總向上傳達。

圖3 政府與自改委的關系

2.3 公示房產信息，進行模擬改造

將摸底調查結果、每戶居民所得拆遷補償面積以及下一步改造流程進行公示，并依照程序對曹家巷進行模擬改造，在此過程中同步收集居民意見，并簽字同意改造。

2.4 同意率達到95 %啟動正式改造

改造工作嚴格依照成都市人民政府辦公廳出臺的文件《關于進一步推進北城改造有關政策的意見》(成國土資發[2012]116號)執行。居民若對上步公示無異議，且簽字通過率達到95 %以上，模擬改造將自動轉換為正式改造，政府將進入常規建設程序。若通過率低于95 %，曹家巷自治改造全部過程作廢。

3 改造模式的比較及存在的差異

通過對國內外改造模式的查閱，國外改造模式可以大致分為強制性和自發性兩種，一種政府主導，另一種群眾自發。有人將國內的舊城改造模式分為政府型、開發商主導型、政府主導型三種，也有人將其分為非公益性、半公益性以及公益性三種，但本質上還是脫離不了強制性與自發性的改造模式。雖然國內改造項目因地制宜，但往往將強制與自發相互混淆，這也讓國內的改造模式開始趨于雷同。長久以來的市場化舊城改造運作模式也給公益性的舊城改造項目加入了不少開發商自身的意愿，居民的利益得不到保障。以上現象的發生與中國的國情是密不可分的，而完全自發性的改造對于中國的國情也是不太適用的。

在此筆者主要針對曹家巷自治改造模式的特點進行分析，就典型的幾種模式進行簡要說明。

3.1 多種改造模式的特點

(1)國內傳統改造模式的特點：由政府統籌、融資，組織摸底調查并確定賠償額度。其間所牽涉的利益主體也是多方面的，包括政府、居民、土地所有者等等。政府在此過程之中擁有絕對的決策權，公眾參與主要體現在居民可以在改造過程中提出自己的建議。

(2)曹家巷居民自治改造模式的特點：由政府統籌、融資，由政府牽頭在居民中組織建立自改委，由自改委出面進行摸底調查。其間所牽涉的利益主體也是多方面的，包括政府、居民、土地所有者等等。政府在此過程之中同樣擁有決策權，但必須充分考慮居民的實際需求并接受居民提出的合理利益訴求，而代表居民利益的自改委可以參與到前期的改造過程之中。

(3)國外居民自治改造模式的特點：由政府立法，并對整個改造過程做擔保。過程中由政府牽頭招商引資，居民自發建立自改委，負責協調改造的所有事宜。其間所牽涉的利益主體較少，僅包括居民與投資商兩方。而居民在此過程之中則擁有絕對的決策權。

3.2 幾種模式間的區別

曹家巷自治改造模式與傳統改造模式最大的區別在于，政府組建自改委，前期改造中由自改委出面進行摸底調查、協調意見，過程中避免了政府與居民的直接沖突。居民的角色由原來的提出改造建議轉換為改造的主導方(表1)。

表1 曹家巷與國內傳統舊城改造的區別

表2 曹家巷與國外自治改造模式的區別

4 曹家巷自治改造模式里的利益博弈

最初筆者將研究的主要目標放在曹家巷居住條件的改善，但在過程中發現利益問題是導致改造短時間停滯的突出矛盾點，這也是環境遲遲得不到改善的根本因素。

調研期間筆者發現公示階段由于多方意見得不到協調，改造短時間停滯導致下一步改造流程未能及時公布，就這一問題進行了剖析，發現過程中存在較為復雜的利益博弈關系。

4.1 曹家巷自治改造中的利益主體

曹家巷的利益主體由五大部分組成：政府、企業集團、原住民、租戶以及遷出住戶。其中政府、企業集團以及居民構成利益大三方，利益小三方則由居民部分中的原住民、租戶、遷出住戶構成。政府為改造的發起者與決策者；企業集團為曹家巷土地使用權屬的擁有者，并參與利益分配。原住民為曹家巷的居住主體，他們大部分都是企業的原有職工，有急切改造曹家巷的意愿，是改造的直接參與者和執行者，也是推動改造的最大動力。租戶也是曹家巷的居住主體之一，比例達到了50 %左右，他們同樣有迫切改造曹家巷的愿望，但不參與本次改造。遷出住戶的比例達到50 %左右，是離開原住地的居住人群，在這指沒有居住在曹家巷，且將房屋租給他人的人群。

各利益主體之間形成的網絡關系如圖4。

圖4 五大利益主體博弈關系

其實不難看出“大三方”利益主體在傳統改造模式中是存在的，傳統改造模式是由企業集團為主要投資方，由政府出面主持改造，這種改造往往有兩種結果，一種是政府掌握絕對的決策權，居民基本利益得不到保障，另一種則是居民訴求較多，政府做不到基本的財政平衡，而導致改造無法順利進行。

在曹家巷自治改造問題中，政府出面在居民中組建了自改委，本次曹家巷自治改造中政府設置了賠償底線，由自改委出面來平衡各方利益(筆者前面所提到的“利益小三方”)。

4.2 利益博弈

當前筆者對需要參與曹家巷改造利益分配的關系，與現實既得利益做了比較分析，結果如表3。

表3 利益需求分配表

各主體間的利益博弈概括表達如下：

4.2.1 政府與居民的利益博弈

本文綜合考慮了運輸成本、運輸時間及服務水平，研究了基于成本價值的深圳港水上“巴士”經濟性問題，并分析了運輸需求量及運價對路徑經濟性的影響，結果表明：1) 當集裝箱量較小時，集裝箱拖車因其靈活性而更占優勢，隨著集裝箱量的增加，駁船的規模運輸帶來的優勢更加明顯；2) 運價對水上“巴士”經濟性的影響作用顯著，隨著運價的增加其經濟性減弱.結合實際及研究結果提出的適當降低中轉節點服務價格、推行單航線多支線港運營等對策可以有效降低客戶與航運公司雙方成本，提高駁船滿載率，提高港口競爭力.本文研究不僅可為貨主選擇路徑提供依據，為深圳港相關部門管理與決策提供方向，也可為路徑選擇的理論研究提供思路.

通過調查分析可看出：曹家巷改造真正的決策權掌握在政府手中，政府決定了改造流程、改造方案及改造相關事宜，自改委并未參與其中，并非字面上所看到的“自治”。但通過訪談筆者了解到，政府在改造中為保證基本的財政平衡也做出了極大的讓步，對于有產權與無產權的居民都一視同仁，每戶享有最小48的托底保障補償面積，大大解決了當地大部分居民無產權的問題。

4.2.2 小三方間的利益博弈

遷出住戶與原住民都是房屋的所有者，但是原住民對改造非常迫切，而遷出住戶已搬離曹家巷，他們對改善居住條件的愿望也沒有原住民強烈，改造后，房屋市面價格會大大提高，轉手套現或是繼續出租都將會為他們帶來更大的經濟收益。因此能否獲得最大的經濟利益是他們目前最大的訴求。

就小三方既得利益相比較，租戶的利益并沒有得到保障。

4.2.3 政府與企業集團的利益關系

政府與企業集團在改造過程中是合作獲益的關系，政府在改造過程中要做到基本的財政平衡，加快改造進程獲得一定的民生政績。企業集團也借此機會獲得一定的資金收益，并解決一些企業搬遷后的遺留問題。而雙方在資金投入、收益分配等問題的協商過程中產生較大分歧。

4.2.4 最終利益分配

從對自改委訪談中得知：此次改造，企業集團和政府各出一半資金，改造后的房屋一部分作為經濟適用房出售，盡量使盈利資金與改造資金相平衡。

原住民在改造過程中不僅享受到了生活環境的改造，部分居民解決了產權問題。遷出居民也將獲得相對較高的資金收入，而過程中租戶的利益沒有得到保障，舊城改造讓他們不得不遷出低廉房租又地段優越的居住區域(圖5)。

圖5 居民對于自治改造模式的認同

4.3 租戶利益訴求

租戶雖然不參與本次改造，但作為曹家巷的居住主體，有迫切改造曹家巷的愿望，對于改造他們更加具有發言權，所以在調研過程之中筆者也對租戶的利益訴求做了深入的訪談。

租戶長期居住在曹家巷，已習慣曹家巷的生活環境。從租戶訪談了解到租戶選擇曹家巷的主要原因主要是區位條件優越、租金低廉，而改造后租戶需要重新擇地選房，費時費力，因此改造將會給他們帶來較大影響。

對租戶訴求的訪談還了解到，租戶主觀上希望政府能提供一定的幫助，例如為廣大租戶提供適租房的信息，由政府出資為長期且資金困難的租戶提供短期的廉租房，以緩解改造帶來的生活上的不便。

5 自治改造模式前期實施過程中的不足

(1)自治改造前期宣傳盡管做了很多工作，覆蓋面也廣，但居民對改造缺乏系統的了解。在整個調研過程中筆者無法清楚地了解改造流程，對于政府相關工作人員的訪談，也未了解到詳細的流程，從側面也可以說明曹家巷改造流程不夠透明。對于改造的細節內容居民同樣缺乏基本的認識，可知政府前期的宣傳工作雖然比較充分但只停留在表面。

(2)自改委所做的工作，筆者在對街道辦事處與自改委訪談中了解到，在短時間內也解決了部分居民提出的問題，起到了一定上傳下達的媒介作用。35 %的居民也表示他們所提的問題自改委有幫助他們向上傳達，且18 %的居民表示問題得到了解決，但解決力度不強。

圖6 自治委員會對居民問題的傳達與解決

(3)關于自改委的選舉，在訪談過程中自改委成員表示委員會的選舉過程透明度高，官方數據也顯示投票率高達99.8 %，但居民抽樣問卷調查的數據顯示投票率不高，有居民也明確表示沒有參與過自改委選舉事宜。兩方數據間存在較大的差異，可見所謂的全民公眾參與存在著一定的被代表性，也可以看出自改委在協調小三方利益時存在一定的問題。

(4)從單因子分析中可知，居民對于自治改造模式基本持認同的態度，問卷抽樣調查結果表明78 %的原住民對居民自治模式表示認同，租戶雖不參加本次改造，但仍有59 %表示認同該模式。

除單因子分析外，還采用讓居民對自治改造中的8個評價因子主觀需求與現實評價兩方面進行對比打分的方式，對曹家巷自治改造模式進行綜合評價。

A:改造流程透明度 B：宣傳工作充分性 C:自改委選舉公開性 D：自改委協調角色的稱職度 E:自改委管理正規性 F:向上傳達力度 G:向下傳達力度 H:解決問題的效率圖7 居民主觀需求與現實評價分析

數據顯示：居民普遍認為改造流程透明度、宣傳工作充分性、自改委選舉公開性、自改委協調角色的稱職度、自改委管理正規性、自改委上傳、下達的力度、以及解決問題的效率八個因子都是較為重要的，平均分都達到了4.2(滿分為5)以上。但是在現實評價一欄，評分都偏低，其中流程透明度、自改委解決問題的效率的評價分數只有1.9，說明其中存在一定的問題。由于改造工作中的一些不順利，有相當一部分居民已經開始質疑自改委的工作和他們所代表的利益。

以上各方面可以看出：自治改造只是在前期宣傳部分取得了一定的效果，但在具體到自改委工作方面還存在許多需要改進的地方。

6 結論與建議

通過實地觀察、問卷、訪談等方法對曹家巷居民自治改造模式本身進行調研，從數據分析出，這一模式在一定程度上考慮到了居民的利益，避免了暴力拆遷現象的發生，對舊城改造、城市更新有一定的借鑒作用。從更深的層面看，自治改造模式未能解決弱勢群體的利益問題，這是由于政府、土地使用者、居民在利益分配中未能協調一致。而自改委在代表居民利益方面也存在一定的局限性。

6.1 不斷完善自治改造制度

自治改造制度不完善主要體現在改造流程中，政府在前期改造工作中改造流程存在一定的不透明性，其實這種做法是可以理解的，改造的前期過程中政府在一定程度上防止了居民與政府發生過多的沖突，也減少了居民過激行為的發生，這樣做也的確讓整個改造流程的前期工作比較順利，但是隨之而來的是，改造中期有較多的居民對政府的賠償以及改造流程不滿意，從而導致了進程受阻。由此可見曹家巷改造過程缺少一個完善的自治改造制度。

根據中國的基本國情，建立一套完善的中國特色自治改造制度，明確各大利益主體的利益分配原則，保證改造流程的透明性，并確保整個改造過程有法可依，更好的做到依法“自治”。

6.2 賦予自改委一定的決策權

在曹家巷改造中自改委沒有決策權，他們雖然代表大部分居民的利益，但不能切實地替居民爭取應有的權益，只是承擔著一個“傳話筒”的角色，一個減少居民與政府之間的正面沖突的媒介，而不是在協調大三方、小三方利益時有一定的話語權。

自改委是居民自治改造的核心內容，居民的自治改造充分依賴于自改委的各項工作，因此政府應讓其參與規劃方案、賠償等事宜的確定工作，創造一個政府與居民良好交流的平臺，并給予一定的決策權，這樣才能使自改委切實代表居民開展工作。

6.3 改造中參考租戶意見

租戶作為曹家巷居民的一部分，在本次改造中既沒有考慮他們的利益也未提出相應的補償措施，他們其實是最大的利益受損者。雖然現在沒有對租戶利益進行補償的相關政 策，但是租戶是曹家巷居住主體的一部分，很大程度上反映了該片區的社會生活狀況，合理的居民自治改造模式應最大程度聽取所有居住主體的意見，才是能否讓改造措施更加合理化的關鍵因素之一。

[1] 鄒威波，溫兆東.成都市舊城改造新模式的問題分析——關于現有模式運作流程的思考[J].硅谷，2008,(21)：80-81

[2] 趙春容，趙萬民，譚少華.我國舊城改造中利益分配矛盾及對策研究 [J].西南科技大學學報:哲學社會科學版，2008,(8)：43-47

[3] 劉兆兵.以人為本,陽光拆遷——成都舊城改造模式淺析[J].現代城市研究，2005,(11)：37-40

[4] 葉東疆，胡曉鳴.舊城改造中的社會公平問題引發的思考[J].新建筑，2003,(6)：30-32

[5] 劉立欣.舊城更新中軟環境規劃與物質空間設計互動研究——以東莞莞城可園歷史片區更新改造為例[J].建筑學報，2011,(12)：18-22

[6] 許毅軍.舊城改造保障社會體系幾點問題分析[J].經營管理者，2010,(7)：173

[7] 孟星，張利.國外舊區改造實踐的若干啟示[J].上海房地，2011,(9)：47-48