對于解決城市停車問題的規劃思考

李 磊

(成都市規劃設計研究院，四川成都610041)

1 對于停車問題的認識

隨著社會經濟的快速發展，成都市汽車保有量快速增長，2003年中心城汽車保有量約30.5×104輛，2009年達到了約76×104輛，2013年達到約112.36×104輛。與此同時，停車泊位的增長卻遠遠落后于汽車的增長，2003年停車泊位為23.5×104個，2009年為37.5×104個，2013年為129.5×104個。從現實情況來看，成都市停車問題日漸突出，已經嚴重影響到城市動態交通，影響到人們的日常生活，并逐漸成為社會關注的焦點之一。國內其他大城市的情況和成都類似，停車難和擁堵已成為人們對于城市交通的主要抱怨。停車問題也應成為城市規劃師的重要關注點。

但是作為一名城市規劃師，我最初并不認為停車問題是大問題。我并不是指停車問題不會影響我們的生活，不會影響城市的運轉，而是指我們編制城市規劃方案的過程中處理停車問題一件很簡單的事情。

對于成都這類特大城市的總體規劃，停車場基本上不需要在總圖上表達，對于小城市或小城鎮總體規劃，基本上是在完成用地布局的基礎上，按人均1 m2的標準在圖上布置一些停車場(根據《城市道路交通規劃規范》，城市公共車場應分為外來機動車公共停車場、市內機動車公共停車場和自行車公共停車場三類，其用地總面積可按規劃城市人口每人0.8～1.0 m2計算)。碰到控制性詳細規劃，無非是根據各地的規劃管理技術規定中的車位配建標準，確定各地塊的車位數。遇到城市設計，停車問題就更簡單了，在合適的地方，選一塊場地，表達出入口，示意性的畫一些車位就可以了。

在日常的規劃編制工作中，城市規劃師通常會覺得停車問題應該由交通工程師來解決，但是交通工程師通常認為停車問題涉及用地，應該歸城市規劃師管。在綜合交通規劃中，線網往往是工作的重點，停車問題雖然也會涉及，但是大都是寥寥幾筆。在日常的規劃管理中，一遇到停車問題，我們只會說配套車位參見技術管理規定。

一次普通的機動車出行涉及到兩次停車行為。特別是車輛達到目的地的停車行為，對交通出行選擇實際上是有影響的。國外在交通研究中有一個“巡游”的概念，即車輛達到目的地后由于找不到車位，而在目的地周邊低速行駛尋找車位的行為。在大城市中心區的高峰時間，街道上處于巡游狀態的車輛占了不小的比例，而這部分車輛對交通流會造成很大干擾。

所以說，停車問題是城市交通中一個非常重要的問題。但某種意義上講，停車問題盡管重要，但又很容易被我們有意無意的忽略掉。

2 對于《成都市中心城機動車停車設施規劃》的評介

對于成都中心城區的停車難問題，老百姓自然有抱怨，領導必然會提出要求。處于龍頭地位的城市規劃自然需要提出解決措施。成都市在2013年編制完成了《成都市中心城機動車停車設施規劃》。因龍泉、新都等涉及中心城的部分區域缺乏數據，并且從實際情況觀察，相應的停車矛盾并不突出，因此規劃范圍定為中心城五城區(含高新區)，面積為502 km2，包括：金牛區、青羊區、武侯區、錦江區、成華區、高新區(西區、南區)，具體如圖1所示。結合實際的停車設施需求情況，這次規劃重點范圍為三環路以內區域。

圖1 規劃范圍示意

在編制《成都市中心城機動車停車設施規劃》之前，成都市規劃管理局委托西南交通大學對成都市中心城區建筑配建機動車停車場現狀進行了調查。根據西南交大提供的《建筑配建機動車停車場指標研究及建議方案研究報告》，結論主要有兩個方面：

(1)三環內現行的住宅建筑配建指標已經不能夠滿足需求，需要提高配建標準至1～1.2個車位/100 m2。同時提出了住宅臨時停車位配建標準建議。

(2)《成都市規劃管理技術規定(2008)》中關于賓館、酒店、寫字樓的指標可以滿足需求，配建指標未考慮行政辦公樓與商務寫字樓的停車需求差別，報告建議針對行政辦公樓的配建指標另行確定。對于與大型商業場所，可適當提高商業場所建筑配建停車位標準。建議未來成都市商業建筑的周轉率的規劃指標采用4次/車位，并限制商業建筑配建停車位周邊路內停車位的數量，以提高商業配建停車位的效率。

本文不討論上述結論的正確與否，重點關注研究報告如何得出上述結論。對于住宅配建指標，研究采用問卷對成都中心城區18個具有代表性的住宅小區的物業管理人員及居民進行調查，對調查結論加權后得出結論。對于商業類建筑的調查，采用人工調查方式，具體采用間歇式調查和詢問式調查相結合的方式。

從實際調查數據來看，對于同一小區停車位充足與否，不同的居民之間、居民和物管之間的意見差異頗大。對于每個小區欠缺停車位數量的判斷，我覺得通過問卷調查更是難以得出準確數據。對于商業建筑的調查，通過統計每天的停車總數和車位周轉率，我們可以對某處商業建筑的停車情況有所了解，但是對車位數是否充足實際上是難以給出準確判斷的。人們對車位充足與否的感受，除了供給本身外，也和物業管理、周邊交通狀況等一系列影響車位需求的影響有關。這有點像物理學里面的測不準原理，車位充足與否本身就是很難界定的。

對于《成都市中心城機動車停車設施規劃》，有幾個問題值得關注。

首先，規劃試圖搞清楚在中心城范圍內現狀到底有多少停車位。成都市相關單位提供了一些基礎資料，并由成都市規劃管理局信息中心將收集到的信息整合成交通小區GIS文件。具體的數據如表1所示。

表1 基礎資料收集一覽表

在基礎數據基礎上，項目組對六個交通小區進行了實地調查，統計其配建停車位、地面、地下、路內停車位的數量，結果發現各小區停車位總量與初期相關數據誤差較大(表2)。

表2 現場踏勘交通小區車停車位數一覽表

盡管項目組后來根據建筑質量對數據進行了修正，修正后的數據和踏勘數據仍然存在很大誤差。這里面實際上有幾個問題。首先，什么可以稱之為一個車位？很難準確定義。其次，在老舊小區，有塊空地就用來停車，車位數實際上是很難統計的，有關部門也無法掌握相關信息。因此，想要了解成都中心城現狀有多少停車位本身就是一個不可能的任務。

一般來說，專項規劃的編制具有較強的目的性，其技術路線具有突出的主線，即重點是規劃設施的“需求、體系、標準、布局”。具體來說，專項規劃要明確規劃需求，梳理設施體系，確定建設標準，統籌設施布局(圖2)。

圖2 專項規劃核心技術路線示意

《成都市中心城機動車停車設施規劃》基本上延續了上述技術路線，其亮點在體系構建方面，將車位分為基本停車位(因為擁有汽車而產生的基本需求的停車位)和出行停車位(因為使用汽車而產生的停車需求的停車位)。根據停車位類型不一樣，規劃采用不同的態度。但是總體而言，這個規劃還是采用的是傳統的專項規劃的編制手段，預測了2020年車輛保有量，然后預測車位需求，最后通過各種方式滿足需求，并對停車場進行布局并落實到控規層面。

由于停車行為具有很大的彈性，車輛保有量受政策影響很大，實際上我們預測不出2020年成都中心城范圍內所謂“合理”的停車位需求。基于這個判斷，個人認為通過簡單的增加供給，解決不了成都的停車問題。解決停車問題的正確的規劃思路應該是怎樣的呢？

3 Donald Shoup教授及其關于停車的研究

唐納德·肖普(Donald Shoup)是加州大學洛杉磯分校(UCLA)城市規劃系的著名教授，美國規劃師協會會員，同時也是北京交通研究中心榮譽教授。唐納德·肖普教授主要研究停車問題，是《免費停車場的高昂成本》一書的作者。這本書還沒有中文版，國內可以買到英文版，價格有些貴。這本書被《城記》的作者王軍列為世界規劃名著之一。這本書通過大量的數據分析，揭示了這樣一個事實——美國大量的免費停車場并非真正免費，因為事實上每一個車位的成本超出了每一輛汽車的成本。為這些配套停車場付費的，最早是開發商，然后是租戶，再后是租戶的客戶。就這樣，直至停車場的成本實際上被納入了城市經濟的方方面面。免費停車場濫用了交通自由，扭曲了城市形態，惡化了環境質量。反過來，好的停車政策可以提升城市品質、發展經濟、改善環境。亞馬遜上有唐納德·肖普教授另一本書的電子版，叫There Ain't No Such Things as Free Parking,也可一閱。

唐納德·肖普的著作，為“精明增長”寫下強有力的注腳，這位教授騎著一輛自行車出現在這本書的封底勒口上，這是酷愛汽車的美國人不太習慣的姿勢(圖3)。

圖3 騎自行車的唐納德·肖普教授

2013年冬季學期，唐納德·肖普教授在公共政策學院城市規劃系開了一門課，叫做TRANSPORTATION AND LAND USE: PARKING。我有幸旁聽了這門課。課程一共十個星期，涉及停車問題的方方面面，尤其是對美國規劃的影響。課程作業包括每周一篇讀書筆記，兩個備忘錄，最后還有一次書面考試。總體感覺收獲比較多。

唐納德·肖普對于美國停車政策的批判源自對the Institute of Transportation Engineers(ITE)出版的交通手冊的反思。ITE出版的交通手冊上提供了不同土地用途的停車數據和出行數據，而這些數據是美國制定停車政策和進行交通影響評價的基礎。

唐納德·肖普首先破除了我們的一個觀念，告訴我們精確的并不等于準確的。交通手冊上很多數據都精確到了小數點后面3位，但這并不一定準確反映了事物的本質。舉例來說，如果有人問，成都中心城到新津有多遠？有人回答說，25.125 km。這個看似精確的數據實際是錯誤的。有時候，一個大概的數據更反映實際情況。比如，大概30 km，如果早高峰的話得將近1 h。

ITE出版的交通手冊根據實際調查，提供了大量基于不同土地用途的停車數據和出行數據。相較于國內的相關分析，ITE出版的交通手冊對于土地用途的分類非常細致，各類數據提供也非常詳盡。

圖4和圖5分別提供了有drive-in window 的快餐店的出行和停車數據，并基于建筑面積進行了回歸分析。換句話說，ITE手冊試圖建立交通出行、停車與土地使用某項屬性之間的數學聯系。如針對快餐店使用的是建筑面積，針對泳池使用的是蓄水量，針對保齡球館采用的是球道，等等。 ITE手冊針對每種用途的調查樣本并不少，進行了擬合，也提供了精確的平均數，但是問題是快餐店的出行、停車數據和建筑面積可以建立函數關系嗎？從圖5和圖6來看，樣本分布非常離散，換句話說，R2太小。正因為如此，ITE手冊才對于數據的使用從樣本數、R2等各方面做出了規定。作為一種人的行為，唐納德·肖普認為交通出行、停車涉及很多方面，很難將其同土地使用的用途通過數學聯系起來。當時在課堂上聽到這里，我自己感覺非常震撼。無論是在同濟大學的學習，還是工作中接觸的，項目需要的停車位都是和建筑面積聯系在一起的。現在，唐納德·肖普否認了這種聯系。在一般研究中，基于數據的實證分析，是不能隨意拿兩組數據進行相關回歸一樣，這樣會導致沒有理論邏輯卻也可能相關的結果。 我們把需要的停車位和建筑面積掛鉤實際上基于一種想當然的判斷，而且從回歸的結果來看，兩者也并不存在直接的關聯。

圖4 ITE手冊上快餐店出行數據

圖5 ITE手冊上快餐店停車數據

規劃是關于人為事物的科學，一個項目需要的停車位本身就是一個需要嚴格界定的概念。人是可以選擇的，對于人的行為的預測，只有在一定的經濟社會發展水平下，一定的區位條件下，在一系列約定的前提下，才會導致相似的結果。

類似的問題在各類專業專項規劃中普遍存在，特別是在進行規模預測的時候。某種意義上，城市規劃就是要在有限資源約束的條件下選擇合理的空間模式和布局。以用地為例，不同國家、地區，城市人均用地差異極大，我們需要明白國內用地規劃常用的人均100 m2用地絕對不是什么普適性的真理。

在對于ITE停車數據分析的基礎上，唐納德·肖普進一步分析了美國城市規劃中存在的問題。在區劃中，基于停車數據設定最小停車位要求，帶來大量的免費停車位，刺激了機動車的使用，在這種背景下，進行交通系統的規劃，帶來城市的蔓延擴展，又進一步對停車產生大量需求，形成惡性循環(圖6)。

圖6 唐納德·肖普提出的循環邏輯

唐納德·肖普對于區劃當中的最小停車位要求進行了批判。在城市建設中強制性的設置停車位帶來大量問題，除了破壞城市景觀，鼓勵小汽車使用以外，還有一個直接后果就是增加了城市建設的成本。我個人也曾經接觸過這樣的案例。一個地塊由于面積、形狀的原因，修建地下車庫也停不了多少車，據此，我們通過《成都市規劃管理技術規定》里面的停車位標準要求該地塊的開發強度降低。當時似乎忘了一點，為什么不可以修地面的停車樓？ 當然，遵循相關技術規定，這是對的，但是我們換一個思路，如果這個地塊靠近地鐵站，周邊公交發達，人們不喜歡開車，為什么我們還要逼著別人修多一點車位？從另外一個角度，由于開發強度降低，土地并沒有得到充分利用。在課程的第一個作業里面，唐納德·肖普要求大家以實習生的身份給當地規劃局長寫一個備忘錄，分析最小停車位管制如何增加了城市建設的成本。我根據《成都市規劃管理技術規定(2008)》以及RLB (Rider Levett Bucknall) International report提供的成都建設成本的相關數據，對成都市中心城二環路以內商業建筑和辦公建筑進行了分析，停車場的建設成本大約占總成本的6.2 %～11.5 %。相較于其他同學分析的世界上其他城市，成都的停車場建設成本比例是很低的，即便和國內的北京、上海相比，也比較低。由于用地緊張，國內車庫大都采用地下形式，按理來說，成本相對較高，成都的較低的比例主要不是因為建設成本偏低，是因為最小停車要求設置比較低。我在寫備忘錄的時候，成都市也正在研究調整《成都市規劃管理技術規定(2008)》里面關于最小停車設置的要求。方法之一是對標其他城市。如果簡單對比的話，成都的停車標準無疑應該提高。但是我們必須要明確，最小停車位要求的多與少，并不是管理先進與否的標志。很多高于成都標準幾倍甚至十倍的城市還是沒有解決自身的停車問題，而有兩個國際大都市在商業建筑這方面的標準是和成都差不多的：一個是香港，一個是東京。當然，相對于香港和東京，成都的公交系統相對比較落后，但公交系統的發展水平不應成為停車管制調整的前提。調整停車管制方式并不意味著不再設置停車位，目前的國際趨勢有兩種，一種采用雙控的方式，控制最小和最大停車位，一種是將車位數作為建議值(圖7)。

圖7 成都停車場建設成本分析

為解決停車問題，唐納德·肖普教授更傾向于管理好路邊停車。路邊停車由于占用道路資源，并不認為是解決停車問題的主要方式。而在成都大量存在的人行道停車，由于占用步行空間，在美國絕大部分地區是非法的。路邊停車其實也有很多優勢，比如便利性，還可以對行人形成保護。唐納德·肖普認為解決停車問題的最好的方法是通過價格手段，調節停車位的供需。通過咪表給不同區位、不同時間的路邊停車位設定不同價格，同時注意路邊停車和路外停車之間的價格平衡，確保在任何時間可以找到一兩個空置的路邊停車位。唐納德·肖普認為路邊停車最佳的占用比例是85 %。另外還有一個問題，就是停車費收益的處置問題。唐納德·肖普認為如果收益能夠做到公開透明，并直接用于停車位所在社區的環境整治、安全維護，上述政策就可以得到很好的施行。與洛杉磯市相鄰的帕薩迪納市正是由于采取上述方法，取得了很好的效果。

除了上述兩個方面以外，唐納德·肖普認為相關配套政策也非常重要。加利福尼亞州法律規定，達到一定規模的公司就不能為雇員提供免費停車位，但可以采取發放現金的方式，因為免費停車位補助的開車的雇員，而現金可以讓大家有不同的選擇。另外，公司還可以對員工購買公交卡、使用自行車提供補助。停車位達不到最低標準的項目，可以通過繳費的方式由政府統一建設公共停車位。這些停車政策的目標，最終都是減少汽車出行。

4 對于成都解決停車問題的啟示

大型購物中心和與之配套的大馬路、小汽車，被稱為美國城市的“三駕馬車”。伴隨著新一輪的城鎮化浪潮，這“三駕馬車”正在完成對中國城市的統治。在美國，大型購物中心多在郊區分布，而在中國，它們輕松地進入了城市，并被視為“國際化”、“現代化”的標志，同時也成功的把市區變成了郊區。僅僅立足于增加停車位供給，從長遠來看，仍然無法解決成都停車難的問題。盡管目前美國很多城市也存在停車難的問題，但是幾十年的實踐還是可以給成都很多啟示。核心的一條就是通過有效管制形成停車產業，通過多種方式解決停車問題。

所謂有效管制包含兩層含義。一方面，減少管制，比如對于最小停車位的控制，對于私人停車場的價格管制以及對路邊停車的價格管制，成都路邊停車目前實行的分區價格政策最大的問題是缺乏價格彈性。另一方面，加強管制，特別是加強對違法停車的管理。一般來說，交警對路內違法停車有執法權，對路外違法停車好像沒什么辦法。違法停車實際上是對他人權利的侵犯。以我在洛杉磯的經驗，如果停車場管理人員發現停車場里面有違法停車(比如超時、占用殘疾人車位、非顧客停車)，一個電話拖車公司就來了，違法者得付給拖車公司不菲的費用，而拖車公司會返一部分給停車場。無論是減少管制還是加強管制，實際上是一個問題的兩個方面，目的都是為了促進停車產業的形成來解決停車難的問題。

另外，還有一個最為重要的問題。單純從汽車數量上來講，無論從總量還是千人保有量，成都都可以說早已進入了汽車時代。但是從汽車文明角度，無論是從開車還是從停車角度，成都人實際上還處于原始社會。路上開車、路外停車絕對不僅僅是技術問題，實際上都是嚴肅的法律問題。路上開車，實際上是不同車道的路權劃分問題；通過交叉口，涉及不同方向來車的路權。路外停車，實際上是私人空間占用公共空間或他人空間的問題。當然，私家車位除外。我也是一名私家車主，每天可以遇到無數開車、停車的違法行為：超速、違章變道、闖紅燈、隨意停車、停車占用消防通道等等。這里面固然有社會轉型時期的戾氣，但是每個成都的司機也應當意識到汽車文明的問題。政府固然可以多修停車場，加強管理，但是沒有市民的參與，永遠解決不了成都的停車問題。

5 作為公共政策的城市規劃

通過對美國停車政策的學習，我自己有一個新的認識，很多城市問題并不僅僅是一個空間布局的問題，我們僅僅編制一個停車場規劃解決不了城市的停車問題。因為城市是由一個個鮮活的人組成的，他們的行為并不會被規劃師的一廂情愿所左右。

以前編制規劃，無論總規、控規還是專項規劃，最后一章一般都是規劃實施建議。現在我對這章的內容有了新的認識。這一章就要寫前面的規劃方案要實施所需要的政策、制度。對于有些規劃，比如停車規劃、商業網點規劃，這一章反而應該是整個規劃的重點。停車規劃如果不涉及價格，如何談人的行為選擇。另外，停車問題絕對不只是涉及規劃部門。比如保險問題，停車場的車里面的東西丟了誰來管？又比如，開發商如何銷售小區里面的車位？小區里面是否設置訪客車位？建筑退界范圍內設置的停車位歸誰管理？這些問題必須有統一的認識。

傳統的城市規劃教育讓規劃師通過空間問題的解決來解決城市問題。因此，老師講授的城市規劃的知識體系由兩部分構成。一部分是關于城市的知識，所以我們學習城市經濟學、城市建設史、城市地理學等，我們要對城市有深刻的理解。另一方面，我們也要學習規劃制度，比如規劃編制體系等等。實際上，現代城市規劃并非通常認為的從建筑學中發展而來的。西方規劃界有一句名言：To be rational, to be political。在城市規劃領域，任何技術都不是獨立的、更不是中立的，都在一定的政治環境中被運用的。我們編制的任何一個規劃方案實際上都是基于一定的政策背景。從另一個角度講，我們基于狀態A提出了我們認為更好的狀態B，我們更應該告訴業主從狀態A到狀態B需要怎樣的制度設計或制度成本。如果這種狀態變化帶來的制度成本是我們不能承受的，這樣的方案很難成為一個好的規劃方案。從這個意義上講，城市規劃似乎可以被劃分為空間規劃和制度規劃兩個層面。

[1] 成都市規劃設計研究院. 成都市中心城機動車停車設施規劃[S]. 2013

[2] 成都市規劃管理局，西南交通大學.建筑配建機動車停車場指標研究及建議方案研究報告[R]. 2013

[3] 成都市規劃管理局.成都市規劃管理技術規定[S]. 2008