突發公共事件應急信息管理及完善路徑探析

田霏+++陳占民+++朱德慧

摘 要：突發公共事件信息具有海量、分散、多樣和復雜等特性，對突發公共事件應急信息的管理關系到應急管理工作的整體效能和長遠發展，對基層央行加強應急管理具有十分重要的借鑒意義和研究價值。本文分析了我國應急信息管理中存在的主要問題，借鑒其它國家管理經驗，提出完善我國應急信息管理的可行路徑。

關鍵詞：突發公共事件；應急信息；管理

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（7）-0093-04

一、文獻綜述

目前，對于應急信息管理的研究，學者們多從交叉領域或者應急管理的某個環節展開。單純以危機信息作為研究對象的則較少。具體而言，研究者們對于應急信息管理的研究可大致區分為五類：

（一）宏觀制度層面的研究。劉霞等人集中探討了我國應急管理“一案三制”建設所面臨的挑戰和重構思路，深刻分析了我國應急管理條塊分割、銜接不足、缺乏聯動、信息管理低效等問題。林艷玉則重點分析了我國突發事件應急管理與應急能力建設中存在的職能缺位、機制缺位等問題，指出了我國在應急管理綜合協調、信息披露等方面存在的諸多不足，探討了完善信息溝通機制的相關措施。楊渝南以信息資源配置為研究重點，從宏觀和微觀兩個層面概況了我國應急管理信息資源的現狀及存在的問題。

（二）危機信息和溝通視角的研究。朱建鋒等人較為全面地總結了我國突發公共事件應急管理中有關信息共享的研究成果，從信息共享的宏觀機制和微觀技術領域兩個層面，較為全面地總結了信息共享領域的既有研究成果，探討了異構信息互操作和信息共享實現模式，提出了設定應急管理信息共享標準和應急管理信息共享系統模型的建議，為克服“信息孤島”等問題提供了有益參考。劉健等人通過構建不完全信息動態博弈模型，并結合算例分析，提出了構建突發事件應急管理數據庫、建立信息管理系統、構建部門聯動機制等有效措施。

（三）交叉領域的研究。李華強等人以數據分析的方式重點論述了信息傳播和有效管理對抑制公眾恐慌心理的重大影響。孫慶峰等人結合我國應急疏散信息管理現狀及物聯網的發展，提出了基于物聯網構建應急疏散信息平臺的構想。韋琦則從我國應急物流的發展現狀出發，從搭建標準統一的信息平臺、加強預警防御系統等方面，提出了構建我國應急物流信息系統的基本框架。劉紅芹等人則從應急協調聯動機制的角度，探討了信息溝通在協調聯動中的重要性。

（四）基于地方實踐的個案研究。黃以寬從信息化在世博會應急管理中的實際應用入手，論述了我國信息化運行突發事件處置所進行的嘗試、取得的成效及存在的問題。孫慶峰等人從信息平臺、指揮平臺、物理實現平臺等方面對應急物流平臺的構建進行探討，按照應急物流的功能，較為細致地將應急物流信息平臺劃分為保障模塊、決策模塊、物資籌措與儲備模塊、配送模塊和運輸管理模塊等五個模塊。

（五）信息技術層面的研究。袁維海從應急信息系統發展歷程、模式選擇、管理架構等方面，論述了我國應急信息系統的相關知識及其可行性的管理架構。寇綱等人則重點探討了如何運用數據倉庫和管理信息系統等技術，建立突發公共事件信息管理框架，實現對突發公共事件的實時信息收集、監測、處理等目的。陳如明則從INTERNET2、NGN、GENI及“三網融合”等技術領域，重點闡述了我國未來信息通信網絡的走向，分析了集群專用移動通信及應急聯動通信存在的主要問題。

二、我國應急信息管理中存在的主要問題

（一）缺乏獨立的應急信息管理機構。盡管我國實行統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制，國務院是全國應急管理工作的最高行政領導機關，但從實踐中來看，我國仍缺乏常設的、具有獨立地位的應急管理綜合協調部門。地方政府和各單位的應急中心大體分為以下幾種：一是辦公室設在地方政府辦公室，同級各單位之間及各專業領域的應急領導工作多分散在對應的部分承擔，跨部門之間缺乏協同管理。二是以110報警服務臺為基礎，成立應急聯動中心，負責社會聯動系統的整體協調和運作。三是以人防部門作為防災救援工作的綜合協調部門。總體來看，上下級單位之間應急管理工作的垂直溝通效率、質量較高，同級各單位之間以及跨行業、跨部分的各單位上下級之間的交叉聯系較弱，體現出“縱強橫弱”的特點。

（二）缺乏高效的應急信息管理機制。目前，我國對應急信息的管理普遍反映出溝通不暢、信息共享機制缺失的問題，具體來看，可歸納為三個方面的原因：一是未建立有效的預防預警機制。從我國的應急處置實踐來看，從政府到社會公眾的信息傳播并沒有障礙。但社會公眾在獲得處置信息后，在實際處置和反饋信息的過程中，大多無法立即采取有效的應急處置措施，從而造成了應急信息預防預警機制的失效。二是缺乏快速反應機制。由于缺乏獨立的應急處置領導機構和相應的預防預警機制，當出現突發公共事件后，各部門、各單位無法及時獲得統一的行動指令，且相互之間大多不知道對方獲得的信息和工作責任，應急處置各參與方之間缺乏協同，造成各自為戰、效率低下的狀況，無法實現對突發公共事件的快速協同反映。三是缺乏有效的信息披露機制。應急信息披露主體、披露范圍和程度等仍不明確，且在披露的時間、信息真實性等方面缺乏明確規定。

（三）缺乏統一的應急管理信息系統。從應急信息管理的實踐來看，我國距離全面協同的應急信息平臺體系建設階段還有一定的距離。目前只有部分地方和機構之間達到了全面協同的應急信息平臺體系階段，多數地方仍在適用單警種指揮調度系統，適用“多臺合一”應急聯動系統的地方和機構也是少數。應急參與各方在接受和反饋應急信息方面存在時間差，且無法知悉其他參與者所掌握的應急信息，無法克服應急處置各參與者之間的“信息孤島”問題。同時，我國在應急信息的管理中缺乏統一規范的應急信息技術標準，致使各單位、各部門在進行應急信息收集、報送、處置、反饋和評估等工作過程中所提供的信息不匹配或差異性強等，無法實現應急信息在縱向、橫向的有效對接，極大地影響了應急處置的效率。endprint

（四）應急信息管理人才匱乏。我國的應急管理人才主要分為專業人員和兼職人員。專業人員主要包括公安、消防、專業應急消防隊伍等，而兼職人員則主要包括公務員、社會工作者和志愿者。其中，各級政府部門從事應急管理工作的公務員是應急管理人才隊伍的重要組成部分，主要承擔政策決策、方案制定、監督執行、溝通協調、信息發布及公共秩序維護等工作。解放軍和武警是現階段我國應急救援隊伍的主要組成部分。而具有較高專業知識和豐富專業經驗的應急信息管理專業人才和專家學者則相當匱乏。

（五）缺乏對應急信息管理能力的評估。目前，國內并無專門針對應急信息管理能力的專項評估，地方各單位、部門主要開展的工作是對應急預案的評估。從目前研究成果可以看出，我國理論界關于應急管理能力評估的學術研究與實踐操作之間存在較大差距，相關的評估制度多為政府自身涉及，且指標體系不統一，缺乏代表性，不能準確反應應急管理能力的真實性。

三、美國、加拿大、法國及日本等國家的管理經驗

（一）美國。美國在管理突發事件應急信息的過程中，相對獨特的做法有四點：一是使用全國統一標準的應急管理系統（NIMS反應系統）和各子系統。“9.11”事件之后，美國逐步建立和完善了國家突發事件管理系統NIMS（National Incident Management System） 。該系統自2003年2月28日正式建立啟動，由美國國會批準實施，分工明確、反應快速，是美國通用的、統一的、規范化的系統，美國聯邦、州和地方三級政府都必須嚴格按其規定執行。二是科學劃分應急管理工作的職責。明確規定當地最高行政長官就是現場指揮官，享有決策權。對主管官員以下的工作組長領導制度進行量化管理，限定1名工作組長只能領導3-7人，不能超出此標準，保證了應急信息的有效溝通。三是將全息指揮與協同應急有機結合。美國的國土安全部、各州及市、郡都設有應急運行中心，負責匯總和分析各類信息、保持與各方面的聯系暢通、下達處置指令并反饋應對過程中的各類信息。各運行中心有固定場所，當出現突發應急事件時，運行中心立即激活，各相關職能單位和組織立即組織負責人員到運行中心參與協同指揮，根據各方面信息進行現場決策。

（二）加拿大。加拿大在應急管理，特別是應急信息管理方面的優勢主要集中在三個方面：一是有明確的應急處置領導機構。其在聯邦一級專設了公共安全部（ Public Safety Canada） ，負責聯邦應急管理，下轄政府應對中心（ Government Operations Centre） ，負責綜合協調和監督聯邦政府的應急處理和相關的信息收集、處理、反饋等工作。二是有標準化的處置程序。在防災、減災、應急處置和災后恢復等各個環節，都設計了標準化的運行程序，提供通用的術語代碼、表格、文件格式和運行手冊等文本材料，對信息的收集和處理、通信聯絡等工作都有統一的規定。三是有統一的接報平臺。政府在全國各地都設置了911 電話，作為緊急事件接警中心，綜合處理各種接報警，能夠確保各種應急信息的有效收集、整理、決策和反饋。

（三）法國。法國在應急信息管理方面的做法主要體現在兩個方面：一是在內政部下面設置了民事防務與公共安全局（簡稱民事安全局），與國防部、警察總局、憲兵總部、氣象部門等所有的政府部門，及紅十字會、核電站等非政府組織保持信息溝通和密切聯系，并具體負責處置各類應急事件。二是充分保障了公民的知情權和信息需求。突發公共事件發生后，法國政府組織成立由政府、居民、企業和協會代表等共同組成的咨詢協商委員會，具體負責與公民及社會的溝通，并及時向公眾公布信息、通報情況。

（四）日本。日本在應急信息管理方面的優勢，突出反映在東京的應急體系建設方面。2003 年4 月，東京建立了知事直管型危機管理體系，設立了綜合防災部，增加了對NBC 災害等的應急管理。其綜合防災部由信息統管部門和實際行動指令部門組成。信息統管部門主要負責應急信息的收集、分析和戰略研判，實際行動指令部門主要負責災害發生時的指揮調整。通過這種一元化的信息管理機制，東京有效強化了其在應急處置時的信息統管功能，實現了對各部門分散信息的整合，提高了突發公共事件應對能力。

從上述幾國在應急信息管理方面的經驗可以看出，各國的優勢主要反映在三個方面：一是有專設的應急處置領導機構，可以確保對應急信息進行統一的整合和管控，保障了信息的集中、有序流動。二是對應急信息的收集、處理、反饋等進行了標準化設計，有統一的技術參考、程序和各種格式文本材料。三是有比較發達的應急指揮管理系統，能夠及時、快速、準確、全面地進行對應急信息的收集、處理、反饋和發布等各個環節的操作。

四、完善我國應急信息管理的可行路徑

從我國應急信息管理的現狀和存在的主要問題出發，借鑒美國、日本等國家的管理經驗，我國在完善應急信息管理體系的路徑選擇上，可以按照以下思路進行：國家規劃——完善應急信息管理法制——完善應急信息管理領導體制——建立專業人才隊伍——建設基礎數據庫——設計信息管理系統的技術標準——建立應急綜合信息管理系統——建立與信息管理系統相對應的信息管理機制——建立應急信息管理能力評估機制。

（一）加快建立應急信息管理專業人才隊伍。在現有人才狀況下，應首先從既有專業人才隊伍和各級政府、單位的應急管理工作人員中集合應急信息管理人才，加強對這些人員的專項培訓和教育，進一步提高其應急管理專業水平，適應應急信息管理工作的實際需求。同時，積極向具有應急管理先進經驗的國家引進或交流應急信息管理專業人才，并在高等院校中選拔組建專家隊伍，儲備應急管理專業人才，確保應急信息管理體系建設的實際需要。

（二）建立完善應急信息基礎數據庫。應在現有國家、省級和地方各級政府部門應急管理相關數據庫的基礎上，盡快建立完善我國綜合性的應急信息基礎數據庫，主要包括以下幾個部分：一是應急管理組織指揮體系數據庫，主要包括現有各級政府負責應急管理工作的指揮人員和工作人員，并對此數據庫進行動態更新。二是以現有的應急預案體系為支撐，建立完善應急預案數據庫。三是以世界各國和國內各級政府、機構和組織的應急管理實踐為基礎，選擇具有典型性的成功處置案例，建立應急處置案例數據庫。四是以應急信息管理專業人才隊伍為基礎，建立應急管理專業人才庫，并按照年齡、行業、知識水平、特長等進行分類。五是以行政區劃為劃分標準，按照就近原則，建立應急儲備物資數據庫。六是以國家標準和各類物質的安全基數為標準，建立物質安全性數據庫，確保在突發公共事件中能夠及時準確地掌握災害源，并采取正確的、有針對性的應對措施。

（三）明確應急信息管理的技術標準。在應急信息管理標準的制定方面，美國走在了前列，制定了一系列應急管理信息共享的標準，包括通用警告協議和緊急數據交換語言等。從我國應急信息管理工作的發展要求來看，應在現有的國家標準框架下，盡快建立全國統一的應急管理信息技術標準，明確各類突發公共事件、各個應急處置環節等的相應信息代碼，以及啟動應急預案、進行應急處置各環節的相關格式文本材料，并盡快推行，為后續的應急信息綜合平臺建設節省時間和資源，加快發展進程。

（四）建立統一的應急綜合信息管理系統和相應的管理機制。基于我國“一案三制”體系的本質要求、既有應急聯動系統基礎和網絡信息技術的迅猛發展，開發應急綜合信息系統已成為可能。在功能模塊的設置上，則主要從信息資源數據中心、基礎通訊平臺、信息發布系統平臺、信息應用系統平臺和信息管理系統平臺等方面進行選擇和完善。同時，從應急信息管理機制來看，在縱向上應保留各級政府、各單位和各部門在上下級之間既有的垂直信息溝通渠道，且對該部分的信息管理工作以各單位、各部門自行開展為主。在橫向上以應急綜合信息管理系統為平臺和依托，明確設定各單位、各部門的應急信息接收、報送標準和職責，確保橫向各單位、各部門之間的信息共享，明確信息報送職責，確保應急信息的全覆蓋。

參考文獻

[1]李程鵬，胡建德.基層人行應急管理工作存在的問題及對策建議[J].西部金融，2010，（11）：75-76。

[2]劉健，何繼軍.基于不完全信息動態博弈的人民銀行應急管理研究[J].金融理論與實踐，2011，（6）：59-60。

[3]劉霞，嚴曉.我國應急管理“一案三制”建設：挑戰與重構[J].政治學研究，2011，（1）：94-95。

[4]夏訓嘉，廖馨.應急供應鏈信息流管理問題研究[J].生產力研究，2010，（12）：126-127。

[5]朱建鋒，丁雯.突發公共事件應急管理信息共享研究[J].武漢理工大學學報，2011，（3）：435-438。

責任編輯、校對：張宏亮endprint