秦嶺保護的法制化趨勢

秦嶺保護的法制化趨勢

主持人：張金菊 《當代陜西》總編輯

嘉 賓：王松敏 省政策參事室參事

郭興全 省社科院政治與法律研究所所長

馬義芳 省秦嶺發展研究會副會長、秘書長

劉興讓 西安市秦嶺辦法規宣傳處處長

李 煒 秦嶺國家植物園辦公室主任

相里林 《大秦嶺》導演、陜西廣播電視臺導演

丁巖林 西北政法大學副教授、法學博士

千亞宏 秦嶺生態環境保護法律服務團團長

呵護秦嶺拯救“綠肺”

《當代陜西》：今年3月，西安向秦嶺北麓違建開刀，態度之堅決、手段之強硬、行動之果斷，效果之明顯，引起社會各界高度關注。各位專家如何看待？

王松敏：我對秦嶺的感情比較深，家就在秦嶺腳下，并引以為豪。小時經常上山，看到的秦嶺非常美，也曾見過野豬、狗熊。但我真正對秦嶺有深入了解，還是今年4月份就秦嶺保護和開發問題進行的一次系統調研，當時第一感受就是秦嶺十分重要。沒有秦嶺，就沒有關中的水源地，就沒有整個關中的發展，也就演繹不出博大精深的秦文化。第二感受就是心痛，秦嶺破壞已非常嚴重。我曾看到一個采石場，整座山看不到一點綠色。沿途所見，更是千瘡百孔、滿目瘡痍，像這樣子破壞，秦嶺承受不起。我們這一代人比較幸運，還能見到秦嶺的美，我們的子孫后代將會看到一個什么樣的秦嶺？所以，這次拆除行動非常及時和必要。亡羊補牢，猶未晚也，這次活動振奮了環保者的精氣神，對各部門聯合執法、保護秦嶺起到積極的引導作用。

劉興讓：的確，秦嶺很重要，尤其對西安人。先不說其他，單是水，不管人們進不進秦嶺，每天喝的水都是從秦嶺水源地流出來的，所以保護秦嶺人人有責。事實上，這些年來當地群眾對違規建筑以及環境破壞都看在眼里，比如環境很好的山峪車來車往，影響當地村民生產生活；有人在峪溝里專門修私家道路，把峪口封起來，村民也進不去。這次拆除，把這些年的遺留問題一舉解決了，對秦嶺生態環境保護起到積極作用，大部分人面對這樣的執法力度，也不會再“以身試法”，這是為群眾辦好事，為秦嶺除隱患。

千亞宏：在這次秦嶺拆除違建中，我是西安市委邀請的八個律師之一，有幸參與到秦嶺保護活動中，擔任戶縣段法律服務。這次拆違十分堅決，很徹底、很迅速。我認為拆除實際就是一個警示，起到“指引”“規范”作用，告訴大家以后不要再建了，這是我們的龍脈、血脈。事實上，哪些該拆，哪些要留出來保護，這個界限很不好把握。所以我認為，活動的警示意義大于實際意義。

曙光農場是新中國最早農業標準誕生地，幾十年來，一直在農業生產標準化上下功夫，連續十四年糧食總產、單產不斷攀升。然而，豐產并不代表豐收。受加工技術、市場銷路等因素影響，農場每年只有10%左右的農作物通過加工轉化成農副產品，提高產品附加值，而90%的糧食直接面向市場銷售。2016年國家取消了玉米臨儲制度，在遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古實行生產者補貼制度。該農場當年玉米平均銷售價格跌至0.42元/斤，畝均效益僅112元，全農場玉米收入較往年減少近900萬元。因此，如何做好糧食銷售成為決定職工收入的關鍵。

相里林：當初拍攝大型紀錄片《大秦嶺》，我們很關注秦嶺的自然生態。拍攝過程中，攝制組一直想找秦嶺的原始森林，結果發現，即使在佛坪大熊貓保護區，這種原生態的森林很難找，大多數是幾十年前補種的次生林，林地毀壞觸目驚心。作為一名導演，我認為拆除違建對秦嶺保護只是一個階段性的工作，活動因矛盾突出引發各方關注的，比如其中一些別墅是過去地方政府招商引資進來時建造的。我的看法是，我們的政府在制定政策之初，就應考慮使其具有連續性。

郭興全：我認為，西安市旗幟鮮明、行動堅決、不搞變通、不打折扣，依法整治秦嶺北麓違法建筑，依紀依規對相關責任人進行處理，得到社會各界好評。這場整治風暴將秦嶺的生態環境治理問題推到了風口浪尖，秦嶺的生態環保問題時間跨度大、矛盾積累多、管理漏洞多，這次集中整治只是使秦嶺北麓的違法建筑得到整治，這不論從問題的范圍上還是類型上并不是秦嶺環境問題的全部，保護活動還應該更全面更持續。

修補體制機制“漏洞”

《當代陜西》：這次拆除違建行動對今后依法保護秦嶺具有一定的啟示。當前在秦嶺保護的體制機制方面，還存在哪些瓶頸？

千亞宏：秦嶺法律服務團在服務時，前期一般都會做法律宣傳、問題引導等大量工作。但在實際中，不是法律服務團，或一個人、一個單位就能解決的，它涉及方方面面。包括這次拆遷，有建在耕地上的，有建在河道上的，有建在消防通道上的，只有政府各部門、各方面條塊結合互相協調，才能把違法行為處理掉。

劉興讓：作為全省率先成立的保護秦嶺的獨立機構，我們之所以感到工作難度大，很大程度上是現有制度體系中區縣政府與各行政業務管理部門條塊分割引起的，這對環保工作十分不利。一棟違規建筑、一座采石場可能涉及林業、環境、水利、電力等眾多部門，部門各行其是，協調困難，導致一些問題得不到有效解決。同時，去年頒布的《西安市秦嶺生態環境保護條例》雖然對秦嶺保護起了很大作用，但執行過程中或多或少也存在一些問題。

李 煒：長期以來，地方政府考核以經濟增長、GDP為依據。就拿周至縣來說，它以生態立縣，西安水源地在這里，所以不能過度發展工業，導致周至經濟發展緩慢。隔壁戶縣，由于工業發達，經濟增長明顯。過去人們總說“金周至、銀戶縣”，如今已經倒過來了。為什么有的地方別墅蓋瘋了？是因為有的區縣過去為引進投資而鼓勵修建別墅，說到底還是單純追求經濟增長導致的。唯GDP考核影響了秦嶺保護，只要有一個地方不保護，其它地方就很難形成合力，達到保護預期。我建議完善考核模式，單純將綠色生態作為環保重點區域的考核內容，或加大環保分值在考核總分中的占比，這樣會對環保工作起到促進作用。

丁巖林：關于李煒主任提到的這個問題，目前地方政府已在考核中逐年加大環境分值占比，不再以GDP為中心。至于解決部門之間協調難的問題，我想更需要一些頂層設計。在國外，比如法國，只設一個環境部，將林業、水利、國土等都放入這個框架內，協調起來就很容易。現在國家推進大部制改革，正試點將一些職能部門合并，避免矛盾產生。目前，還存在執法不嚴以及拆除后國家支付補償的問題。從法律上講，拆違要違規者出資，違建戶賠錢給政府，現在卻由政府支付拆除、復耕、復綠費用，導致違法成本過低。

郭興全：在環保問題上，一些地方舊賬未還，新矛盾又產生。究其原因，是目前各部門聯合執法的力度仍然不夠。治標不力，治本周期長，導致問題愈演愈烈。打擊違法占地、違規建筑、非法采石、違法排污、侵占河道水庫水域、破壞林地等各類違法行為的治理力度不夠。從治本來看，一些現行的法律法規條文界定不明，過于寬泛，缺乏可操作性，致使秦嶺生態環境保護乏力，沒有從根本上遏制住秦嶺的開發亂象。主體責任和監督責任沒有落實，有關區縣及部門在保護秦嶺生態環境工作中，職責不清，權責不明，體制不順，執法彈性大，缺乏合力。

把準保護與開發“平衡點”

《當代陜西》：眾所周知，秦嶺是個巨大的資源寶庫。對于開發還是保護，人們分歧較大。如何在矛盾中平衡利弊？

千亞宏：秦嶺開發目前是一個大量而無序的狀態。基于這種無序，小型采礦廠將秦嶺采挖得千瘡百孔，對國家管理也造成了一定困難。我認為，應該讓有資質的企業大規模、有計劃開采。這樣做，既保證開發有規模性、建設性、前瞻性，又能防止無資質、小規模企業無序開采帶來的人力物力浪費，避免秦嶺“龍脈”被亂采亂建行為破壞殆盡。

劉興讓：對此，我有不同觀點。大型挖掘設備進山，山頭很快就會被削平。總之，采礦規模越大，破壞就會越大。我認為，采礦越少越好，直至慢慢淘汰。采礦都有年限限制，現在西安市的政策是到期一處，停止一處，慢慢讓采礦公司禁絕，畢竟采礦對植被破壞非常大，恢復起來十分困難。

李 煒：保護和開發都是一個長期性活動，要認清開發活動造成的持續危害，比如開礦，一旦項目落地，它對秦嶺的損傷是一個長期、慢性的過程。首先是炸藥破壞山體結構，然后是各種大型機械活動，它們造成的損害后果可能不是一天兩天顯現出來，有的要好幾年才凸顯危害。挖掉山石，遭遇最直接破壞的是綠色植被，這時候林業部門可能會來監管；礦產資源亂采亂挖，礦產部門可能又來檢查；樹砍了、礦挖了，過幾年產生水土流失問題，水務部門才來處罰，這樣導致秦嶺無法得到有效保護。我想，要處理好開發和保護的矛盾，首先要各個部門協同作戰。

馬義芳：不能純粹為保護而保護，也不能無序開發，要有序有效地整合生態系統和經濟社會系統。陜北這些年發展很快，原因是它將幾千年積累的財富掘取出來。秦嶺同理，如果肆意開采礦石、砍伐木材，秦嶺周邊也會富起來，但政策不允許秦嶺這樣發展。我們可以換一種思路，即：生態環境資源就是一種財富，需要用錢來買。這就引起一個問題：對秦嶺的發展和保護，國家需要有相應的補償措施和補償方式，沒有這個作為支撐，秦嶺保護將后繼乏力。

丁巖林：地方因保護環境資源不能發展工業，能不能得到一些補償？這個完全可以。綠色資源作為有價利用的資源，目前國家相關部門已經成立課題組，統計不同地方林地、濕地每年可以吸收多少二氧化碳，保持多少水土，這些資源的價值有多少，且已有一些初步的統計數字。依托數據，國家在個別地方試點碳匯交易，計劃在2017年建立一個統一的碳市場，對一些地區進行生態補償。談到保護和開發問題，我認為目前應該只談保護，現有經濟實力能夠做到只保護、不開發，把秦嶺留給子孫后代。即使一定要開發，也不能再采礦了，應該探討一些機制和辦法讓目前仍在開采的礦權退出。全國人大修改環保法，提到的第一個前提就是以保護為主，強調環保和經濟社會協調發展中始終把環保放在第一位。

法制是保護秦嶺的長遠之道

《當代陜西》：對秦嶺依法保護和長遠發展，各位專家有什么意見和建議？

李 煒：秦嶺國家植物園曾受到中央編辦邀請，參加專題會議研討過這個問題。依托現有資源，應成立一個大秦嶺開發區，賦予其行政權力，打破縣與縣、部門與部門之間原有的行政格局，直接管轄秦嶺。雖然西安市成立了秦嶺辦，但它的職權少，處理問題有一是局限。我們需要一個職能更大、更完善的管理機構，這樣對秦嶺長遠保護發展將會有利。

丁巖林：關于大秦嶺的長遠保護規劃，我認為該從政府、企業、公眾三方主體入手。第一，要抓政府職能落實。誰違法，政府就追究誰的責任；第二，目前企業違法成本太低，應該加大有效處罰力度；第三，發動群眾和社會團體參與保護。值得一提的是，陜西正在籌備成立兩個環保法庭，專門受理環境案件，隨著司法機制逐步完善，可以發動更多人參與秦嶺保護事業。

王松敏：我認為，一要嚴格依法管理。所謂依法管理，就是不以領導人的變更而變更管理辦法，不以領導人的注意力轉移而轉移管理任務；二要建立良好的協調機制。目前，省、市、區縣及各部門似乎都在管，但碰見實質問題時，大家又都各行其是，應該出臺一項機制使各部門協調運作，合力保護秦嶺；三要對管理保護制定具體的長期規劃。首先要把開發和保護的關系處理好，把長遠利益和眼前利益處理好，其次要對規劃賦予法律效力，嚴格按照法律程序辦。

郭興全：一是完善秦嶺保護的相關法規規章，使其更具有規范性、約束性和可操作性。從省級層面，應盡快出臺一個總體規劃和秦嶺所在地產業發展政策和方向，作為指導性的開發利用方案，并根據國家有關規定建立健全生態環境補償機制，依法對秦嶺生態環境保護地區給予經濟補償；二是本著“誰破壞，誰治理”的原則，依法修復已經破環的環境；三是完善管理體制，加強監管力度。實行監管工作地方責任制，將監管層壓到縣一級，積極探索聯合執法，加強執法監管力度，實現礦產資源和房地產違法開發行為早發現、快制止、嚴打擊、強查處；四是嚴查秦嶺生態破壞背后的腐敗問題。對一些職能部門違規發放證照嚴肅追責，涉及到村干部貪贓枉法，也應依法追責。

（本刊記者/張 帆 陳榮景 整理）