新型城鎮(zhèn)化下蘇北中心鎮(zhèn)規(guī)劃編制探索與實踐
——以宿遷市華沖鎮(zhèn)為例

陳小韋

(江蘇省城市規(guī)劃設計研究院宿遷分院,江蘇宿遷223800)

新型城鎮(zhèn)化是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)宜居和和諧發(fā)展的基礎上提出的一種全新的城鎮(zhèn)化概念。華沖鎮(zhèn)規(guī)劃以新型城鎮(zhèn)化所承載的內(nèi)容為主線，提出了一系列創(chuàng)新措施。本次規(guī)劃歷時近兩年，內(nèi)容涵蓋“總體規(guī)劃”和“控制性詳細規(guī)劃”兩個層次。在編制過程和編制方法中不斷嘗試互相反饋與優(yōu)化，兼顧適應近期頒布的國家、省及市相關法規(guī)及規(guī)范性文件。

十八大報告提出，“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系”。

為貫徹落實黨的十八大精神，切實加強經(jīng)濟社會發(fā)展的均衡性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，又好又快推進“兩個率先”，江蘇省政府出臺了《關于扎實推進城鎮(zhèn)化促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的意見》(蘇政發(fā)〔2013〕1號)，提出七個方面20條舉措，明確了蘇南蘇中蘇北城市協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標。

隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺，打破了原來城鄉(xiāng)二元的規(guī)劃管理模式，標志著城鄉(xiāng)規(guī)劃步入了一體化的時期。新法也強調(diào)了小城鎮(zhèn)規(guī)劃的嚴肅性，明確其法律地位。對小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和修改都提出了具體要求。對違法者也明確了其法律責任，要求加強對小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查等。

1 項目現(xiàn)狀簡介

1.1 自然地理概況

沭陽縣華沖鎮(zhèn)位于江蘇省宿遷市東北方向，鎮(zhèn)域總面積約55 km2，興建于清代中葉，因汛期洪水泛濫得名。2003年被國家八部委評選為“國家重點鎮(zhèn)”。先后被評為江蘇省“新型示范小城鎮(zhèn)”和宿遷市“十強鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

華沖鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，交通及區(qū)位條件突出，新沭灌路和344省道連接寧連一級公路、京滬高速公路、205國道和新長鐵路，拉近了華沖鎮(zhèn)與連云港市和宿遷市的距離。

鎮(zhèn)域內(nèi)河網(wǎng)水系豐富，古泊河和后沭河是鎮(zhèn)域內(nèi)2條主要的排澇河道，其中古泊河為七級航道。

1.2 經(jīng)濟概況

華沖鎮(zhèn)2011年地區(qū)生產(chǎn)總值為71 000 萬元，同比增長12.3 %，農(nóng)民人均純收入6 294元，同比增長14.0 %。產(chǎn)業(yè)結構進一步優(yōu)化，第一產(chǎn)業(yè)比重有所下降，第二產(chǎn)業(yè)占顯著優(yōu)勢，第三產(chǎn)業(yè)需進一步發(fā)展。第一產(chǎn)業(yè)中的特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大，全鎮(zhèn)蔬菜種植面積達萬畝以上，并輻射到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，紅富士蘋果和西紅柿種植面積不斷擴大，特色養(yǎng)殖基地迅速發(fā)展，專業(yè)合作社蓬勃發(fā)展；第二產(chǎn)業(yè)以農(nóng)副產(chǎn)品和木材加工為主，主要是粗加工類型，而且企業(yè)規(guī)模偏小，且分布較為零散；第三產(chǎn)業(yè)主要是商貿(mào)和金融業(yè)，近年來房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快。

1.3 社會概況

2011年全鎮(zhèn)常住人口47 005人，其中戶籍人口47 305人，外來人口2 000人，外出人口2 300人。鎮(zhèn)區(qū)常住人口共21 782人，其中寄宿學生6 000人，外來人口832人，全鎮(zhèn)城市鎮(zhèn)水平為46.8 %，高于宿遷市平均水平。

華沖鎮(zhèn)是蘇北教育名鎮(zhèn)，近年來先后被評為“江蘇省科技教育特色學校”、“江蘇省檔案達標單位”、“宿遷市德育先進學校”、“江蘇省德育先進學校”。華沖中學，是1所省“三星級”中學；華沖中心小學，在2003年被評為“江蘇省實驗小學”。

1.4 現(xiàn)狀存在的問題

(1)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和城市轉移，大量的農(nóng)村建設用地有待復墾。

(2)現(xiàn)有農(nóng)村居住模式已無法滿足新農(nóng)村建設需求，農(nóng)村的居住環(huán)境有待改善。

(3)農(nóng)村的基礎設施和公共設施滯后，給農(nóng)村居民生活帶來不便。

(4)鎮(zhèn)區(qū)住宅類型單一，以居民自建房為主。

(5)鎮(zhèn)區(qū)商業(yè)布局模式單一，沿街商住是鎮(zhèn)區(qū)的商業(yè)布局模式，城鎮(zhèn)街道空間呆板。

(6)城鎮(zhèn)道路系統(tǒng)性不強，尤其次干路和支路系統(tǒng)性較弱。

(7)城鎮(zhèn)整體風貌特征性不凸顯，城鎮(zhèn)建筑風貌與自然風景和人文歷史未協(xié)調(diào)統(tǒng)一，致使城鎮(zhèn)缺乏特色。

2 項目規(guī)劃概況

2.1 城市化目標

規(guī)劃預測，華沖鎮(zhèn)全鎮(zhèn)戶籍人口近期(2015 年)按 57 000 人控制；遠期(2030年)按61 000 人控制。隨著城鎮(zhèn)的快速建設，必將帶動城市化速度的加快，因此規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)戶籍人口將快速增長，增長方式主要是以機械增長為主。規(guī)劃預測鎮(zhèn)區(qū)常住人口規(guī)模近期3.1×104人；遠期5.0×104人。

2.2 鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃

2.2.1 空間布局

規(guī)劃期末，鎮(zhèn)域保留10個農(nóng)村集中居住點，最終鎮(zhèn)域形成“一心，十點”的鎮(zhèn)村布局結構。“一心”即鎮(zhèn)區(qū)；“十點”即10個農(nóng)村集中居住點。

2.2.2 鎮(zhèn)域公共管理與公共服務設施

在教育設施方面，保留地稅分局東側幼兒園，新建4所幼兒園；擴建華沖實驗小學；擴建華沖中學。每個農(nóng)村居民點配置1所幼兒園。

規(guī)劃各居民點可根據(jù)規(guī)模參照表1配置其它各類公共設施。

表1 村莊公共設施配置一覽表

2.2.3 鎮(zhèn)域公用設施

保留110kV變電站、郵政和電信設施；近期保留鎮(zhèn)區(qū)水廠，遠期改造成給水加壓泵站。 新建1處環(huán)衛(wèi)工程設施、1座消防站、1座污水處理廠和1處其他公用設施。每個居民點規(guī)劃配建1處小型污水處理站和垃圾收集點。

2.3 鎮(zhèn)域空間管制規(guī)劃

規(guī)劃按照土地開發(fā)現(xiàn)狀、資源、環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ凑铡冻鞘幸?guī)劃編制辦法》(2006 年)，將華沖鎮(zhèn)鎮(zhèn)域空間劃分為適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)三大類型，并對空間開發(fā)建設管制提出合理的引導策略。

適建區(qū)主要為城鎮(zhèn)建設用地和村莊建設用地。鎮(zhèn)生活區(qū)應緊湊拓展，提高土地的利用效率，禁止無序蔓延，征而不建，閑置土地。工業(yè)區(qū)周邊設置綠化隔離帶，對現(xiàn)有污染企業(yè)要依靠技術改造使之符合工業(yè)區(qū)準入要求，不能達到規(guī)范要求的企業(yè)，一律停產(chǎn)外遷。農(nóng)村居民點建設用地以低層住宅為主，相對集中，整體分散。按照建設社會主義新農(nóng)村的要求，改善農(nóng)村生活環(huán)境，方便農(nóng)民從事生產(chǎn)活動，同時注重保持地方特色。

限建區(qū)為城鎮(zhèn)發(fā)展備用地、重大基礎設施建設用地、主要交通走廊沿線防護林控制用地和生態(tài)敏感區(qū)。城鎮(zhèn)發(fā)展備用地是城鎮(zhèn)未來拓展的主要空間，應該長期控制，在其范圍內(nèi)限制進行各項城鎮(zhèn)建設。主要交通走廊沿線的防護林地應有限度開發(fā)，避免大規(guī)模建設，重大基礎設施項目建設用地禁止其它建設，長期預留。在生態(tài)敏感區(qū)，限制建設有損生態(tài)環(huán)境的各項活動，建設生態(tài)林帶，引導綠色空間相融相通。

禁建區(qū)為基本農(nóng)田，嚴格執(zhí)行國家保護耕地的政策，切實保護耕地，堅持統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，綜合治理。堅持農(nóng)業(yè)科技化和集約化，在確保基本農(nóng)田保護的同時，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高經(jīng)濟效益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

3 規(guī)劃創(chuàng)新

通過對現(xiàn)狀及周邊條件的綜合分析，現(xiàn)將規(guī)劃創(chuàng)新點總結如下：

3.1 強化區(qū)域公共服務設施及基礎設施研究

在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各類設施布局，兼顧共享、充分整合，發(fā)揮華沖鎮(zhèn)的綜合資源優(yōu)勢，探索在江蘇北部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)充分發(fā)揮區(qū)域中心城鎮(zhèn)綜合帶動作用的規(guī)劃方法。

規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公益性公共設施，按照區(qū)域、鎮(zhèn)、社區(qū)三級標準配置。

其中區(qū)域級公益性公共設施主要包括文化設施、教育科研設施、體育設施及醫(yī)療衛(wèi)生設施。在此類設施用地布局中，充分考慮為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供服務，適度提升服務人口計算基數(shù)，并按照《城市公共設施規(guī)劃規(guī)范》、《公共設施配置標準》確定配置內(nèi)容和用地規(guī)模。

在區(qū)域基礎設施方面，規(guī)劃中的宿連鐵路南北向貫穿鎮(zhèn)域，在華沖鎮(zhèn)設置中間站。鐵路及站場的建設將使華沖鎮(zhèn)成為宿遷與連云港兩市之間重要的交通節(jié)點。規(guī)劃通過預測鐵路貨運量和古泊河四級航道的吞吐能力，引導形成以華沖鎮(zhèn)為中心、覆蓋周邊區(qū)域的貨運交通體系。

3.2 強化城鄉(xiāng)公交及鎮(zhèn)區(qū)道路網(wǎng)系統(tǒng)研究，促進其與土地利用相結合

規(guī)劃以關聯(lián)沭陽縣、覆蓋全鎮(zhèn)域的城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)為導向，引導形成“一心、十點”的鎮(zhèn)域空間布局結構，利用城鄉(xiāng)公交站點引導居民點實現(xiàn)理性集聚。

此外，為了進一步體現(xiàn)城鄉(xiāng)公交的引導作用，規(guī)劃還將鎮(zhèn)區(qū)用地布局與公交站點有機結合，引導鎮(zhèn)區(qū)公共管理與公共服務設施和商業(yè)服務業(yè)設施向城鄉(xiāng)公交沿線集聚，同時適度提高公交站點周邊地區(qū)的開發(fā)強度，增強其公共屬性。

規(guī)劃還在現(xiàn)狀基礎上提出優(yōu)化鎮(zhèn)區(qū)道路網(wǎng)系統(tǒng)的具體措施，在鎮(zhèn)區(qū)中心結合用地布局進一步加密支路網(wǎng)，使得鎮(zhèn)區(qū)中心路網(wǎng)密度達到5 km/ km2，鎮(zhèn)區(qū)整體路網(wǎng)密度也由現(xiàn)狀的2.5 km/ km2提升至3.5 km/ km2(圖1、圖2)。

圖1 公交線路與居民點的關系

圖2 公交線路與公共設施用地關系

3.3 強化重點地區(qū)城市設計研究

在宏觀和中觀兩個層次逐步落實城市設計意圖，實現(xiàn)空間景觀體系的可觀、可賞和可用。

規(guī)劃在以往總體規(guī)劃的基礎上延續(xù)宏觀層面提出的整體景觀體系構架，通過更為細致的空間形態(tài)研究，補充中觀層面的整體策劃和節(jié)點、廊道及天際線控制的具體要求。

在城鎮(zhèn)空間及建筑尺度控制方面，規(guī)劃強化了對鎮(zhèn)區(qū)整體建筑布局肌理的研究，提出分片控制建筑風貌及尺度的措施，盡可能避免形成過于突兀的城鎮(zhèn)景觀(圖3～圖5)。

圖3 核心區(qū)城市設計平面

圖4 核心區(qū)視線通廊分析

圖5 核心區(qū)景觀引導

3.4 強化慢行交通系統(tǒng)研究

構建慢行交通線路、布局慢行交通設施等方式，促進鎮(zhèn)區(qū)慢行交通系統(tǒng)與用地布局及城市設計相結合，提升慢行交通系統(tǒng)的適用性。

規(guī)劃根據(jù)慢行交通主要服務對象形成慢行交通1號線休閑環(huán)線、慢行交通2號線商業(yè)線、慢行交通3號線通勤線，三條慢行交通線路根據(jù)每條慢行交通線路的特征，分別設置慢行核、慢行導向設施和慢行休息區(qū)。規(guī)劃1號線沿線布局3處慢行核、7處慢行導向設施、8處慢行休息區(qū)；2號線沿線布局3處慢行核、3處慢行導向設施、3處慢行休息區(qū)；3號線沿線布局1處慢行核、2處慢行導向設施、4處慢行休息區(qū)(圖6)。

3.5 強化、深化、細化總體規(guī)劃指標控制

在保障規(guī)劃嚴肅性的同時，兼顧彈性和可操作性。

圖6 核心區(qū)慢行交通分析

為了加強城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的適應性，避免實施過程中的頻繁修改，規(guī)劃引入用地兼容性控制指標，強化、深化相關內(nèi)容，通過確定主要兼容用地和次要兼容用地，在將指標可視化的同時，保持規(guī)劃的彈性和可操作性。

為了提高規(guī)劃的可操作性，本次規(guī)劃在區(qū)別公益性設施和非公益性設施的基礎上，統(tǒng)籌核算搬遷、改造、擴建及相關配套設施建設成本，綜合平衡政府收益，兼顧反饋實施時序，實現(xiàn)對規(guī)劃實施的科學引導。

此外，以保護環(huán)境、注重生態(tài)城鎮(zhèn)建設為原則，規(guī)劃還在總體規(guī)劃指標控制體系中，進一步引入清潔能源利用、雨水循環(huán)利用、太陽能熱水等引導性控制指標，試圖在總體規(guī)劃層面即對城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的各類建設提出相對具體的控制要求。

總之，本次規(guī)劃立足華沖鎮(zhèn)發(fā)展實際，通過強化區(qū)域公共服務設施及基礎設施研究理清思路、確定目標，通過強化城鄉(xiāng)公交及鎮(zhèn)區(qū)道路網(wǎng)系統(tǒng)研究優(yōu)化用地布局及道路網(wǎng)絡，通過強化重點地區(qū)城市設計研究進一步彰顯城鎮(zhèn)特色。此外，規(guī)劃還在慢行交通系統(tǒng)研究和總體規(guī)劃指標控制等方面有所強化，試圖探索形成符合華沖鎮(zhèn)發(fā)展實際特征的江蘇北部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃編制模式。

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