新型城鎮化的美麗愿景

劉潯海

我國城鎮化發展方興未艾，已成為拉動內需的重要動力源。到2011年末我國城鎮化率達51.27%，首次超過農村人口。今后還將繼續走高，但不只是量的擴張反而應是質的提升與轉型。城鎮化需加快各種產業發展，才有可能創造更多的非農就業崗位，讓農村勞動力在城市安居樂業。

城鎮化是一個主要由經濟力量驅動、原有社會結構迅速解體和新的社會結構逐步形成的過程，是經濟社會發展的必然趨勢，也是現代化的重要標志。中國如此大規模、高速度的城鎮化堪稱史無前例，沒有先例可循，必須探索自己的城鎮化道路。

現在我國已有657個城市、19410個建制鎮，城鎮體系已具雛形，但人口膨脹、交通擁堵、住房緊張、環境污染、資源緊缺、社會管理滯后等城市病已普遍顯見。中國城鎮化質量欠佳，土地城鎮化快于人口城鎮化，工業化與城鎮化發展在區域布局上嚴重不平衡，城鎮化不夠和諧，城市發展粗放。過度追求數量增長而忽視質量增長的城鎮化模式造成城鎮化對土地、水等資源和能源過度依賴，生態環境惡化。

城市不可能承載所有農業剩余人口，大量農業人口需就地城鎮化加以解決。要實現城鎮化均衡發展，要推進工業化、城鎮化、農業現代化、信息化“四化并舉”，應加快探索有利于經濟結構調整和經濟增長質量提升的新型城鎮化發展戰略。新型城鎮化要實現由城市優先發展向城鄉互補協調發展轉型、由高能耗城鎮化向低能耗城鎮化轉型、由數量增長轉向質量提高的城鎮化轉型、由高環境沖擊型城鎮向低環境沖擊型城鎮轉型、由放任式機動化城鎮向集約式機動化城鎮轉型、由少數人先富的城鎮化向社會和諧的城鎮化轉型。

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。通過城鎮化的推進，即可以拉動投資，又可以增加消費，是推進經濟持續平穩較快發展的關鍵點，有利于集約、節約土地資源，有效整合土地，發揮土地流轉作用。據調查，農村向城市轉移，一個農民可以節約150平方米的土地，最少不少于100平方米。推廣新型農村社區建設，必將極大地節約土地，避免耕地浪費，有效開展土地集約、節約使用。將農民規模聚集，建設新型農村社區，是提高城鎮化比率、促進城市發展的重要動力和舉措。由于新型農村社區建設形成了一定規模，決定了人口的集聚發展，并且規劃有相當數量的產業項目，起到了促使產業發展，效益更高、發展更快、速度更高的目的。并可帶動大批農民就近就業，減輕政府就業壓力。尤其是可以吸引在外地務工農民回到本土就業，有效解決留守兒童缺少親情、以及在城市務工人員遇到的一系列問題，促使家庭穩定、社會和諧。

外延式和內涵式城鎮化的思考

2012年10月31日，中國社科院發布了《2012中國新型城市化報告》。報告顯示，2011年中國內地城市化率首次突破50%、達到了51.3%。內地50個新型城市化水平排序，前10名分別是上海、北京、深圳、天津、成都、廣州、蘇州、重慶、杭州、無錫。

到目前為止，我國城鎮化過程主要是以大中城市為基點和中心，通過不斷加強中心城市建設，擴大城市規模，增加城市人口。“十二五”規劃中提出，推進城鎮化要“穩步推進農業轉移人口轉為城鎮居民”。伴隨著這種城市化過程的是外來人口（主要是農村人口）不斷涌入城市，把農業人口轉為城鎮人口，把農民變市民。從人口流動方向上看，其走的是“農村包圍城市”的道路；好處在于，以現有城市為基點，可以迅速開展，并在較短的時間內較快地達到一定的城鎮化水平，具有較高的城鎮化效率。這種城鎮化模式的最重要特征表現為“外延式”的擴張，注重城鎮化的外在效果和表面形式，即擴建擴大現有城市規模。

“外延式”模式為主導方向的城鎮化雖然在短期內取得了巨大成就，為世人矚目，但不可否認的是，在城鎮化的同時，也帶來了一系列問題，甚至造成了一系列社會矛盾。主要表現為：一是城市及郊區拆遷征地帶來的社會矛盾激化所導致的一系列暴力事件和群體性事件，直接影響社會穩定與和諧；二是大量人口尤其是農村人口涌入城市，給城市設施環境資源造成巨大的壓力；三是在這種模式下，隨著城鎮化的推進，城市建設現代化水平進一步提高，城市生活質量進一步提升，而農村現代化速度則遠遠比不上城市現代化的速度和水平，這就更強化了城鄉二元化結構，加重了城鄉之間的不平衡程度；最后，大量農民進城，定居城市，成為市民，會進一步減少農業從業人員，延續和惡化目前農村青壯勞動力棄農的局面，導致未來農業及糧食生產缺乏必需的勞動力，從而動搖農業作為國民經濟的基礎

地位。

因此，為實現城鎮化更科學、更持續的發展，進一步統籌城鄉發展、消滅城鄉差別，消除中國社會城鄉二元結構，建立和諧社會，有必要重新調整我國城鎮化的模式，將“外延式”的城鎮化模式逐漸轉向“內涵式”城鎮化模式，即以人口相對密集的廣大鄉、村、鎮及小城市為城鎮化的基點，通過提高這些地區的城市化程度和現代化程度，逐漸增加鄉鎮村生活和居住的吸引力，引導城市人口向農村及鄉鎮流動，最終形成以“城市包圍農村”的城鎮化模式。

“內涵式”的城鎮化模式有兩個基本要求：一是以農村的鄉、村、鎮為中心，即以廣大農村為基礎和出發點；二是強調“內涵式”的城鎮化效果，通過大力加強農村基礎設施建設，以提高農村居民生活條件和設施，增加和完善醫療、衛生、養老、教育、交通、文化、金融、科技等各方面服務，提升農村地區生活水平，按照城市的標準建設新農村。

從以城市為城鎮化為中心和基點轉向以鄉鎮村為中心和基點的城鎮化模式的調整，將有助于解決當前經濟社會發展的種種矛盾。從“外延式”轉向“內涵式”的城鎮化發展，將釋放出巨大的社會生產力。農村地區醫療衛生、就業養老、教育文化、交通運輸、娛樂傳媒、金融科技等各類服務的全面提高，意味著相關設施和服務從無到有，從低水平到高水平，從簡陋不完善到逐漸完善的過程。如果說，農村實行包產到戶的責任制是新中國農村地區的第一次生產力大革命的話，那么，農村地區的城鎮化將是中國農村的第二次革命，將會引起社會生產力的又一次巨大解放。

新型城鎮化的未來

中共十八大把“生態文明建設”提到了一個新高度，促進區域城鎮化由傳統文明向生態文明轉型是生態文明建設的重要內容。大中城市已經積淀了傳統城市建設模式的厚重底盤，僅靠幾個城市擔負起一個地區生態文明建設的難度很大。如果將大城市、中等城市、小城鎮融為一體統籌考慮，在大城市周邊強化小城鎮體系建設，不僅可以有效地疏散大中城市的人口和眾多壓力，充分發揮小城鎮特有土地資源優勢、生態調劑等功能和作用，形成城鄉互補、相得益彰、生態宜居的區域城鎮化發展格局，更能有效地促進該地區城鎮化由傳統文明向生態文明轉型。

在新型城鎮化的規劃中應注意頂層設計，使城鎮化的價值目標為以人為本、公正和諧，有序實現人的城鎮化，因地制宜地按照集約智能、綠色低碳的方針，規劃建設新型城鎮化。應加大宣傳教育力度，使生態文明理念融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路，使城鄉互促共進，大中小城市和小城鎮協調發展，人口均衡、資源節約、環境友好的三型社會形成，實現集約用地和“綠色”建筑目標。城鎮化的投資轉型在于實現投資與消費的動態平衡，使城鎮化的有效投資真正轉化為消費。城鎮發展方式從外延擴張、粗放發展轉向內涵為主，通過結構優化實現集約發展。

各級政府應注重從人的城鎮化上做文章，要增強縣城城鎮的人口集聚功能，加強公共服務供給與財政體制改革相結合，逐步實現公共服務均等化。根據地方財力、資源承載力和經濟社會發展水平，因地制宜地制定促進農民工市民化的戶籍制度改革政策，促進城鄉資源自由流動。把勞動力市場建設與農業轉移人口的人力資本投資相結合。提高農業轉移人口的市民化能力。加快城鎮公共服務的均等化步伐。同時在城鎮化進程中必須加快傳統農業向現代農業轉變。建立城鄉一體新制度，農村社區化應也是城鎮化的一部分。

城鎮化過程中也應重視城鎮與農村的均衡發展和美麗鄉村建設。各級政府應加強城鄉一體化建設和新型城鎮化建設的規劃，注重發揮規劃的指導和協調作用，分布應合理，城鄉要統籌，功能求完整。并且對交通、通信、排污等公共設施建設堅持長遠性原則，城鎮化進程中應鼓勵公眾多參與，增加城鎮化建設過程中的民辦元素和市場元素，克服行政主導的城鎮化的重城市化的物理外觀、輕市民的權利制度安排。應著力解決他們的住房、教育、醫療、養老等方面問題。

建立農村土地退出機制和農民土地流轉增值收益分配機制。深化土地制度改革，在保護農業轉移人口土地權益的同時，促進農業規模化經營。應學習臺灣在城鎮化進程中，讓農民更多分享土地增值收益，不少農民甚至成為百萬富翁。通過加快解決農村土地所有權和農民宅基地房產權問題，為城鎮化帶來新的市場活力和紅利。日本鼓勵“銀發一族”將大城市小房子賣掉后回歸享受依山傍水的綠色中小城鎮的做法也值得

借鑒。

重視城鎮化過程中產業支撐作用。有產業才有就業機會，充分就業才能為城鎮化保障。城鎮化建設一頭連著工業化，一頭連著農業現代化，“三化”協調共進，同步發展。要發展結構優化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業能力強的現代產業體系，促進“四化”同步發展，促進第一、第二、第三產業協調帶動轉變。要注重綠色發展，以低能耗、低碳的方針設計城鎮化發展路徑。為防止新城鎮成睡城、空城，要夯實城鎮經濟基礎。

政府應加大資金投入用于職業教育、失業轉崗培訓及城鎮化過程中失地失海農漁民的就業培訓，幫助就業、創業，尤其應重點幫扶低收入家庭、殘障人、少數民族和邊區蘇區等弱勢群體城鎮化過程中的困難，解決他們的住房和社保等問題。

新型城鎮化建設是一項長遠工作。政府在先期規劃時，要考慮周全。一旦實施，要接受法律和社會的監督，不要隨意變更或增加內容，以免影響全局和農民的生活，也不能因為領導人的變化而中斷新型城鎮化建設的整體思路，要做到“一張藍圖繪到底，歷屆班子接著干”，保證新型城鎮化建設不受干擾，堅持數年，從而完成具有歷史性轉變的惠民工程。