以都市圈建設推動新型城鎮化發展

文｜全國政協委員、南京市政協主席 沈健

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黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議對推進城鎮化作出了戰略部署，強調要積極穩妥扎實推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，走以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的新型城鎮化道路。相對于傳統的城鎮化建設，新型城鎮化的“新”，新在其是與工業化、信息化、農業現代化互動發展的城鎮化，其發展的方向是要把城市群作為推進城鎮化的主體形態。作為城市群的重要基礎和核心載體，都市圈建設無疑將會成為推動我國區域新一輪發展、加快新型城鎮化的主要路徑。

當前全國各地表現出的以都市圈建設推動新型城鎮化發展的熱情較高，南京都市圈、杭州都市圈等東部沿海地區的都市圈已成為帶動區域新型城鎮化發展的重要引擎。然而，不容忽視的是，各地在推動過程中，科學破解制約深入推進的體制、機制、政策等方面的力度和措施仍然表現不足，需要引起相關政府部門的高度重視。

一是特大城市、中小城市及小城鎮之間缺乏有效協調與合作，產業錯位發展和功能互補的格局缺失，不少大城市已處于超載狀態，“城市病”嚴重，而人口還在不斷涌入，許多中小城市和小城鎮則發展緩慢，甚至出現萎縮，吸引力不斷弱化，導致“逃離北上廣，重回北上廣”現象不斷出現，對本區域城鎮化發展產生不利影響。

二是行政主體追求自身利益最大化，以都市圈建設推動新型城鎮化面臨行政區域優化、空間布局調整動力不足的難題。各個城市行政區域的獨立性，阻礙了區域資源要素的合理流動和優化配置，直接阻礙區域整體競爭力的發揮。

三是公共配套設施重復建設現象嚴重，以都市圈建設推動新型城鎮化面臨公共設施難以共建共享的挑戰。道路、城際鐵路等公共設施缺乏統一規劃實施，重復建設問題突出，影響了新型城鎮化空間結構的發育和完善。

四是戶籍、行政區劃制約人才、資金等要素市場一體化的問題比較明顯，影響了都市圈、城市群等新型城鎮化主體的一體化發展，不利于新型城鎮化的深入推進。

結合自身工作經歷、實踐體會和走訪調研，感到都市圈應成為推動我國新型城鎮化發展的主要路徑選擇，而要通過都市圈建設帶動新型城鎮化發展，需要深化各類改革措施，不斷破除制約新型城鎮化的體制、機制等障礙，真正達到通過都市圈的強大引擎作用推動新型城鎮化發展。建議：

1、出臺綜合測評標準體系和分類指導辦法，以都市圈的規范化發展帶動新型城鎮化的快速推進。建議由國家層面出臺都市圈綜合測評標準體系，區分世界級都市圈、國家級都市圈、區域級都市圈等不同類型都市圈。同時，根據標準體系和各都市圈的實際情況，出臺針對不同類型都市圈的分類指導辦法，對世界級、國家級等特大型都市圈，鼓勵其轉型升級；對區域型都市圈，鼓勵其在區域內部優化要素配置發揮區域紐帶作用；對尚未成型的都市圈，鼓勵各地開展前瞻性研究、提出前瞻性對策支持。通過都市圈的提質增效和做大做強帶動新型城鎮化的快速發展。

2、破除行政分割推進分工協作，以都市圈一體化發展的動力機制引導新型城鎮化的有序推進。建議充分發揮國家、地方等各個層面的力量和作用，形成推動都市圈一體化建設的動力機制。在國家層面，建議成立由國家發改委牽頭，由國土資源部、環保部、住房和城鄉建設部等相關部委共同組成的國家都市圈發展協調委員會，統籌協調負責全國都市圈的指導管理工作；在都市圈內部，既鼓勵成立諸如長三角市長論壇等官方協商機構，也探索成立都市圈企業家聯盟等社會組織，鼓勵各類社會中介組織參與都市圈建設。通過都市圈的合力推進機制引導各方力量有序參與推動新型城鎮化的深入發展。

3、率先在都市圈內部打破二元化戶籍管理模式，為全國新型城鎮化發展過程中掃除戶籍管理難題提供參考樣本。建議國家層面出臺政策，在都市圈內部把解決符合條件的農業人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬戶籍限制，只要有合法固定住所和穩定收入，就可以入籍落戶。廣泛吸納外來人口和本地農民來都市圈區域的城鎮投資創業，讓他們在子女入學、參軍、就醫、就業培訓、社會保障、合法權益維護等方面享有與城鎮居民同等的待遇，使他們“住得下、留得住、富得起”，為城鎮發展聚集財氣、增添人氣。通過在都市圈的廣泛實驗與試點為全國范圍內城鎮化發展過程中掃除戶籍障礙積累參考樣本。

4、率先在都市圈內部試行公共服務均等化，為新型城鎮化推進過程中實現公共服務均等化積累經驗。建議國家層面出臺統一的試行辦法，掃除都市圈試行公共服務均等化的體制障礙。一是給予資金傾斜。通過國家轉移支付、內部認繳、國家開發銀行等金融機構定向支持等辦法籌集設立專項基金，按照責權利相一致和公共服務均等化原則，專項支持都市圈內部的交通、醫療、教育等資源一體化布局。二是實行交通一體化。將都市圈內部的城際鐵路、快速公交、地鐵等交通網納入全國交通網體系，由交通部統一布局、都市圈內部城市共同組織實施。三是實行信息和社會保障一體化。克服區劃分割弊端，發揮信息網絡在凝聚都市圈方面的重要作用，都市圈內部區號、郵編、電話、社會保障信息統一標識，徹底打通阻礙都市圈一體化的體制機制阻礙，實現各類資源自由流通和公共服務資源均等化發展，為全國新型城鎮化的公共服務均等化提供經驗參考。