戶籍改革：改的不僅是戶口

中國再無“農”和“非農”的區別。

7月30日，國務院公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，決定取消農業戶口與非農業戶口性質區分，建立城鄉統一的戶口登記制度。這標志著實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。

取消農業戶口，是自2006年徹底取消農業稅以來，又一個具有劃時代意義的改革舉措。從今往后，至少從身份上，中國再無“農”和“非農”的區別。改革在扭轉城鄉差距、改變因戶籍導致的權利不平等現象上，邁出了至為重要的一步。

但戶籍改革已經不僅僅是改戶口本的問題，戶籍改革的背后，是萬分復雜的權利和利益關系調整。從基本的政治權利到就業、教育、社會保障等，太多的個人權利和戶籍綁定，這也注定了改革難以一步到位。取消農業戶口拉開了“平權時代”的序幕，但要實現真正意義上的城鄉“平權”，還有很長的路要走。

戶籍改革變得越來越復雜

劉斌不知道該不該留在深圳。

作為江西省贛州市信豐縣鐵石口鎮乙口村雷公山組的村民，今年他有42歲了，但是在深圳寶安區觀蘭鎮的金德鑫電子廠已經工作10多年了。

“不想轉城市戶口，深圳消費水平太高。”說起是否獲得深圳戶口，他搖搖頭。

幾年前，他有機會通過買房獲得深圳戶口的機會，不過考慮到房價太高，他還是放棄了。

劉斌的想法，其實是目前大多數農民工境遇的一個縮影。

截止到去年底，全國農民工總量是2.69億，其中外出農民工是1.66億。至.今年6月底，外出農民工已經達到了1.74億，比上年同期增加了307萬，總量保持穩定增長。

不過，這么多農民工，基本上都沒城市戶籍。這使得2013年全國包括農民工在內的城市常住人口比例為53.7%，但是實際整個擁有城市戶籍人口比例僅僅在35.7%。

因為戶籍制度的約束，中國的城鎮化存在“半城鎮化”現象，即戶籍城鎮化率與人口城鎮化率存在差異。二者之間的數量差即是實現了地域轉移和職業轉換，但還沒有實現身份和地位轉變的農民工。這部分群體規模超過2億。“就業在城市，戶籍在農村；勞力在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”，成為其顯著特征。

盡管計劃經濟時期附著于城市戶籍之上的福利已經逐步剝離，比如糧票、油票等計劃經濟時代的福利早已取消，但這些農民工依然難以享有與城市戶籍相關的教育、社保、醫療等公共服務。在大城市哪怕是購房、購車都受到限制。

與此同時，農民也越來越看重附著在戶籍上的福利，比如宅基地財產權、土地承包權、林地承包權等，很多農民進入城市時并不愿意放棄農村戶籍。

但是在城鎮戶口之上，尤其是大城市，比如北京，戶籍之上附加著更大的利益。眾所周知，2010年底和2011年初，北京市政府相繼頒布針對汽車和住房的“限購令”。非京籍居民要想參與購車搖號和購買住房，必須“持本市暫住證且連續五年以上在本市繳納社會保險和（或）個人所得稅”。

伴隨北京房價上漲，暫且不論是否買得起房，購房資格成了是否能夠分享城鎮化進程中投資增值這塊蛋糕的關鍵一步。早在2008年，“具有北京戶口”已經被列為限價商品房供應對象需具備的首要條件。

改革已經不僅僅是改戶口本的問題，而是平衡城鄉兩種身份所帶來的利益問題。民建中央副主席辜勝阻曾表示，戶籍制度改革正在變得越來越復雜。

農民市民化財政成本平均每人13萬元

伴隨城鎮化進程的加速，農業轉移人口的市民化進程嚴重滯后，綜合考慮存在成本障礙、制度障礙、能力障礙、文化障礙、社會排斥以及承載力約束等多方面的因素。

戶籍制度改革要推進，這早已成為各界共識。之所以久拖不決，更為關鍵的是資金。

據中國社科院發布的《中國農業轉移人口市民化進程報告》測算，目前我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區人口轉移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。

當前我國城鎮化正處于快速推進階段，《城市藍皮書》預計到2030年城鎮化率將達到68%左右，2020年之前全國大約有3億、2030年之前大約有3.9億農業轉移人口需要實現市民化。要解決3.9億農民市民化問題，政府公共成本需要支出約51.1萬億元。這筆巨額支出將成為財政負擔。

農業轉移人口的市民化公共成本是指為容納新市民化人口，政府在城鎮基礎設施建設、維護以及公共服務等方面所需增加的財政投入，主要包括城鎮建設維護投入、公共服務管理投入、社會保障投入、隨遷子女義務教育投入、保障性住房投入等。

此外，農業轉移人口在市民化過程中要自行承擔的個人生活成本，平均每人1.8萬元/年。絕大多數農民工還需要支付平均約為30萬元，戶的購房成本。除去少數被納入廉租房、公租房體系的市民化人口外，按經濟適用房價格購買計算，全國平均為10.1萬元/人。

這對地方政府的財政承受能力是一個挑戰。

今年初，國家統計局的一項測算結果表明，在福建現有保障政策下，一個農民工（包括隨遷家屬）市民化需要增加的支出約為12.9萬元，如果福建省420萬進城農民工全部市民化，全省一次性將新增5429億元成本，其中公共財政需負擔1487億元，相當于2012年福建地方公共財政收入的80%左右。

《意見》提出，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。

財政部副部長王保安在7月30日的發布會上也詳解了“埋單”方式?！瓣P于財政轉移支付制度同國家戶籍管理制度改革掛鉤問題，財政政策設計已經具備了一定的基礎。近兩年，隨著戶籍制度的管理改革和探索，相應的財政轉移支付制度在與戶籍制度管理匹配、協調方面做了許多有益的探索?！眅ndprint

他說，目前在一般性轉移支付中，對常住人口超過戶籍人口的部分進行了一定比例的折算，已經在轉移支付中體現了常住人口的因素。在均衡性轉移支付中，實質上已經考慮了農業轉移人口市民化的因素。

住建部總經濟師馮俊也介紹說，沒有落戶，但是已經按照居住證管理辦法取得居住證的進城務工農民，按照當地人民政府的有關規定，滿足連續穩定就業、參加社會保險、穩定居住年限等條件的，逐步納入住房保障體系，逐步享有在居住地住房保障的權利。

重慶模式探索

作為國家確定的城鄉統籌綜合配套改革的試驗區，重慶進行了農民工戶籍制度的改革。只要是在重慶城鎮工作了3年以上，或者在重慶城鎮有已經落戶的親屬的農民工，都可以自愿辦理重慶城鎮戶口。

2013年5月，在第二屆中國國際農商高峰論壇上，重慶市市長黃奇帆說，辦理了城鎮戶口的農民工就能享受到五個“一步到位”，即跟城市居民享受同樣的養老、醫療、住房、教育、就業待遇。

“農民工在重慶城鎮落戶，使得工業園區可以全年12個月開工，農民工成為城市工人階級，這形成了重慶非常有競爭力的撒手锏。”黃奇帆說。

這樣一來，就不得不面對兩個問題，一是，落戶農民原先的三塊地——承包地、林地和宅基地該如何解決；二是，農民工進城的社會綜合成本。

對于前者，黃奇帆表示，對三塊地的使用權也被視為財產權，政府建立流轉制度，由農民自行支配。

對于后者，黃奇帆認為，農民工本身貢獻的是人口紅利，幾十年來在城市工作的效益絕對可以將十多萬的社會綜合成本消化掉，并且這個成本只是其貢獻的幾分之一。

他進一步解釋說，農民工進城的成本，不到40%由招聘企業承擔，1/3由政府承擔，余下由農民工自身承擔。此外，這些成本不是在一年中支出的，而是在其長期務工的過程中分期支付的。

中小城市吸引力待增強

改革充分考慮到可能面臨的困難，比如對小城市、中等城市、大城市、特大城市的落戶政策，提出了不同的要求。比如隨意落戶的只是全面放開建制鎮和小城市。在城區人口50萬至100萬的中等城市則是有序放開落戶限制。在城區人口100萬至300萬的城市合法穩定就業達到一定年限，并有合法穩定住所（含租賃）等條件后，才可以在當地申請登記常住戶口。

至于城區人口300萬至500萬的城市，要適度控制落戶規模和節奏，500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。也就是說，城市越大，落戶越難，像北上廣一線城市，以及一些大的城區人口達到500萬的省會二線城市，農民工落戶難度很大。

對此，公安部副部長黃明指出，對于500萬人口以上的特大城市，這次是明確要嚴格控制人口規模，通過建立積分制度，建立公開透明的落戶通道。

因為特大城市尤其是超過千萬人口的城市，人口的壓力太大。此前北京、上海、廣州的總人口規模已經超過2000萬，其中北京提前十年突破了2020年1800萬人口的總數指標。

黃明說，原則就是要兼顧大中小城市和建制鎮，東中西部地區不同的實際情況，根據人口的規模和各地綜合承載能力的不同情況，實行差別化的落戶政策?？偟囊笫?，能放開的放開，該控制的控制。

袁鋼明分析說，這次改革方案是根據我國面臨區域發展不均衡的現實情況而作出的，最理想狀態是讓人可以自主選擇想要遷徙的地方，所有城市都放開戶籍限制，但資源承載能力等因素限制了這一目標的實現。

他說，解決這一問題最根本的還是要追求平衡發展，不能把好的優惠政策和資源都集中在沿海發達地區，差距擴大以后未來會越來越難縮小。

發改委秘書長李樸民也指出，增強中小城市的吸引力，不僅是實施新型城鎮化一個重要方面的內容，也是涉及到戶籍制度改革的重要問題。因為，中小城市是我國農民工的重要流入地。根據統計，大約有50%以上的外出農民工分布在縣級市和地級市。

針對如何增強這些城市的吸引力，李樸民說，改善中小城市的交通條件是一個基礎。只有交通條件改善了，才會有產業的發展和人口的集聚。

按照國家新型城鎮化規劃的要求，到2020年，普通鐵路網要覆蓋20萬以上人口的城市，快速鐵路網要基本覆蓋50萬以上人口的城市，普通國道要基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口的城市。

他還提到，中小城市的市政基礎設施建設和公共服務設施建設還有很大的空間，“比如從國外的經驗來看，很多著名的大學都分布在中小城市，而且這些城市也因此而聞名，但在我們國家這種情況是少見的。”國

（本刊據《每日經濟新聞》、《21世紀經濟報道》、《第一財經日報》等綜合整理）

相關鏈接

我國戶籍制度改革歷程

1951年7月

《城市戶口管理暫行條例》（已廢止）

1955年6月《關于建立經常戶口登記制度的指示》

1958年1月

《中華人民共和國戶口登記條例》

1984年10月

《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》

1985年7月

《公安部關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》

1997年6月

《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度的意見》

1998年7月

《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》

2001年3月

《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》

2010年4月

《國務院關于轉移農村勞動力保障農民工權益工作情況的報告》

2012年2月

《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》

2013年11月

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“加快戶籍制度改革”

2014年6月

《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》endprint