戶籍改革的方向是去權益化

楊英杰

國務院日前印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》 （以下簡稱《意見》）。《意見》指出：嚴格控制特大城市人口規模；改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度；全面放開建制鎮和小城市落戶限制等等。

從中國歷史上看，戶籍制度是各級權力機構掌握人口信息，征調賦稅、分配資源權利和維護社會秩序的基礎。中國是一個傳統的農業社會，即使在當下，工業化進程仍要充分考慮這一歷史現狀。在農業社會中，最有價值的就是土地和人口，而人口只有和土地結合在一起才能創造出社會財富。孟子就認為，“諸侯之寶有三：土地、人民、政事。”這里的政事就是對土地和人民的管理。歷朝歷代編制戶籍的目的主要是為了征收賦稅，以及征發兵役和徭役。戶籍的權益化（即戶口與資源分配、權利享有相結合，附加不同的權利、利益）現象并不十分突出。

隨著計劃經濟體制的確立，“城市工業、鄉村農業”二元體系也逐步形成，國家參照“蘇聯模式”構建推行以重工業為重點的工業化過程中逐步形成以城鄉分割、工農分化、內部平均為特征的資源利用和利益分配格局。為加速推進工業化進程，保障各種資源朝著國家優先考慮的重工業集中，就必須對土地、勞動和資本進行控制，并進行有計劃的分配和調節。為此，國家構建起了戶籍制度將農民束縛在土地上，防止農村勞動力的外流，以保證對工農業勞動力的調控，并在汲取鄉村資源用于工業化的同時，推動經濟的全面發展。

在重工業優先發展的前提下，必然會出現日用品短缺現象，為防止對有限資源的無序爭奪，人們的生活必需品、住房、就業、教育、醫療、養老、勞動保險等逐漸與戶籍掛鉤。這樣，非農業戶口逐漸附著大量資源、權益以及機會，而農業戶口則少得多。戶籍成為資源分配和權益享有的基礎，這就造成了戶籍的權益化。

今天，過往戶籍固化格局已很難適應市場經濟。戶改核心和方向應是去權益化。要特別警惕戶改或居住證制度可能會進一步強化戶籍的權益化這類傾向。《意見》提出要建立居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利；以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利，同時結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。各地要積極創造條件，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務的范圍。

乍一看，這條居住證制度確實體現了某種公平，但令人質疑的是，那些沒有條件和能力取得居住證的居民（相當部分已融入城市）如何享有各種基本公共服務呢？是否還存有相當的不公平呢？現實是，中小城市的戶籍對外來人口的吸引力有限。而大城市現有的居住證又將大部分人排斥在外。

戶籍制度改革的核心是去權益化而非強化這種傾向。如何讓附加在戶籍上的種種利益逐步摘除，使得戶籍僅僅體現其信息功能，為政府服務和管理提供條件，是一個復雜的系統工程。

之所以這樣講，是因為基本公共服務均等化在當下的中國仍是無法一蹴而就的事情。基本公共服務包括教育、衛生、文化、就業及再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等。比如為什么大家都想擁有北上廣的戶口？可以購車購房，子女可以享受更好的教育及高考分數的優惠，更好的醫療服務，更便捷的交通，更多的就業創業機會，更安全的生活工作環境等等。如果這些基本公共服務在我國更大范圍內普及，相信大城市病自然會消失。

就目前來看，在分稅制條件下，基本公共服務均等化需從多個方面不斷加以強化，諸如建立公共服務型政府， 完善公共財政制度； 合理劃分各級政府的事權和財權關系； 建立均等化的轉移支付制度等。

因此，當下戶改應朝著不同身份、不同區域居民公共權益均等化方向推進，而非反之。一是給予已在城市居住的所有居民以穩定的戶籍預期，充分發揮其創造性作用；二是進一步發揮城市的集聚功能，擴大消費，提高投資效益，促進經濟增長。據統計，未來六年為實現一億人口城鎮化，中央和地方政府將投入高達51萬億元的公共建設和公共服務資金，這筆投資只有靠做大蛋糕、公平分蛋糕的方式來完成，即在公平原則下激發全員生產和創富的積極性。

戶籍制度改革的核心和方向是去權益化，去權益化的前提是基本公共服務的均等化，基本公共服務均等化的條件則是經濟的不斷發展和相關制度的進一步改革。唯有如此，中國才能向一個公平、公正的現代型社會邁進。