淺析我國地方債務風險點、成因及化解對策

張新

摘 要：當前，我國地方債務出現了規模大、增速快的現象，在銀行貸款、BT、發行債券等主要資金來源及償還能力方面存在一系列問題。本文試從地方政府財權事權、制度方面約束、政績考核機制等三方面成因進行分析，并根據成因相應的提出控制和化解地方債務風險的解決對策。

關鍵詞：地方政府債務；債務風險；政績考核機制；財稅體制；政府發債合法化

1 地方債務風險點剖析

在規模上，截至2013年6月，地方債已經達到17.9萬億元，相對于兩年前的規模增長了70%。同時，2013年上半年，中國GDP增長了7.6%，全國公共財政收入增幅了7.5%。通過以上數據分析，地方債務呈現出"規模大、增速快"的特點。地方債在GDP的比重有擴大之勢，增速遠高于經濟和財政收入增速，且其加速增長勢頭并沒有得到有效控制潛藏著很大的風險。

從資金用途上，地方債務主要用于基礎設施建設和公益性支出。在政府負有償還責任的債務十萬多億元中，用于市政、住房、文衛、水利等基礎性建設、公益性項目的支出為八萬八千多億元，所占比例近九成。針對地方債務眾多資金流向，應當分門別類，重點關注存在重大風險點的項目。例如，對于中長期的基礎設施建設項目，地方債存在顯著的期限錯配，存在投資回報率與債務成本的問題，進行管控時應當重點關注。

地方政府性債務目前主要償還方式是土地出讓收入償還。下面用數據說明，截至2012年底，11個省及相關市縣政府債務余額中承諾以土地出讓收入償還的金額達到34865億元，占該三級政府總的債務余額比重的 37.23%。地方債務存在對土地出讓收入的依賴程度較高的現象，而土地出讓收入也是城市基礎設施建設的主要資金來源，土地出讓收入真正用于償還債務也是捉襟見肘。綜上，地方政府償還能力也是不容樂觀，確實存在到期無法償還的風險隱患。

2 地方債務風險成因探究

（1）地方政府財權事權不相匹配

地方債務問題一個至關重要的成因在于1994年的分稅制改革，在財權上，中央政府的財權更為集中而地方政府的財權相對減少；在事權上，中央政府的事權相對下降，則地方政府的不斷加大。具體來說，在財權上，中央政府擁有稅收立法權，劃歸中央的稅種稅源廣、易征收，地方政府保留的只是一些稅源相對狹窄、不易征收的小稅種。同時，在事權上，中央政府負責國防、研究開發等預算性質的開支，而地方政府則負責提供科教文衛當中一系列純粹的公共服務支出。綜上分析，分稅制體制下地方政府龐大的事權與有限財權之間的矛盾使得財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經濟運行的財力匱乏，而當前我國中央的轉移支付體系并未充分建立，地方政府在面對財政資金缺口時，被迫通過舉債來尋找資金來源，進而引入了諸多地方債務風險。

（2）缺乏制度約束地方政府債務

缺乏制度約束力是加劇地方政府債務的快速發展的根本原因。在政府主導的發展經濟模式下，債務資金的籌集缺乏計劃性、統一性和規范性，舉債主體多頭，責、權、利不統一。而相關監管部門對地方政府籌措資金沒有實施有效監督。例如：無法做到準確計量、債務監管數據不透明、缺少債務風險預警與控制機制。分析得出，缺乏制度約束地方政府債務加劇地方政府債務的快速膨脹，增加了債務危機爆發的可能性。

（3）不完善的官員考核機制

目前，在我國將GDP的增長率作為考核地方領導干部政績的關鍵型指標的前提下，某些地方領導干部為追求其政績而進行不計成本地盲目投資，但畢竟地方財政資金來源有限，只能通過舉借債務來彌補籌集建設上的資金缺口。與之形成鮮明對比的是，效益評價、債務考核無人問津。地方政府在片面追求GDP數字上的激增過程中，不關注數字增長的背后資金使用質量和效率問題，這無疑進一步增加了地方債務的潛在風險。

3 地方債務風險解決對策

（1）促使地方政府擁有更多的財權

首先，應當明確各地方政府的事權與財權，確保地方政府提供公共服務的持續性與穩定性，進而從資金支出方面緩解地方政府資金困難。其次，逐步推進地方自主稅源建設，拓寬地方政府在與地方民生、地方特性相關稅種方面的管理權限并同時提高其分攤比例，隨同國家的宏觀經濟政策探尋營改增、房產稅、資源稅等稅制改革中可以增加地方財政的空間，進而從資金來源方面緩解地方政府資金困難。

（2）完善地方政府債務制度

通過市場調節增加地方債務融資方面的透明度，以更加充分反映可能發生的違約風險，改變償還期限避免債務償還集中化，通過拓寬籌資渠道，避免風險過度集中于銀行。同時，通過市場化的權威評級機構對地方政府的債信進行評級，使政府性債務風險顯性化。進一步地，加強有關信用評級規范化的法律法規，拓寬信息披露的途徑，落實其獨立性和公正性。

（3）完善官員考核機制

以GDP的增長率作為衡量地方干部政績考核指標的方式應當得到進一步弱化，地方官員的考核應隨經濟發展情況適當調整，把效益評價、債務考核的指標納入考核指標體系之中，使得考核指標同經濟增長、財政增長之間的關系更趨于合理化。對于債務率較高的地區，可以通過指標的導向作用加以調節。結合地區、經濟發展水平、債務償還能力等因素，出臺明確的負債比率和債務償還指標，結合具體情況，給予具體的達標期限，并輔助獎懲制度，使得其債務規模逐漸縮小。

參考文獻：

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[2]張宏.地方債再摸底[J].中國報道，2014年，02.

[3]2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果.endprint