中央政府的改革突圍

趙義

3月5日，履新一年的總理李克強首次代表中央政府向全國人民代表大會作《政府工作報告》。當李克強做完報告回到主席臺座位的時候，掌聲并未停下來，總理只得重新站起來，再次向全場鞠躬致意。

這是一個很有意思的全國“兩會”上互動的細節(jié)。當中國這樣一個大國的總理，的確很不容易。從周恩來總理開始，人們就常常親切地將總理稱為共和國的“大管家”，反映出這個位置勞心勞力的程度。

今日第七任總理肩上的擔子是無比繁重的，從推進經(jīng)濟體制改革、穩(wěn)定經(jīng)濟增速、化解財政金融風險到社會治安、環(huán)境治理、社會民生等可說是荊棘遍地，積累了不少沉疴積弊，既要在不太長的時期內(nèi)見到明顯改變，又要著眼長遠，依照國家治理現(xiàn)代化的要求，通過改革形成更加定型有效的制度體系。其間的抉擇和拿捏功夫是一個重大考驗。

李克強在《政府工作報告》中將今日之“大勢”闡釋為：“全球經(jīng)濟格局深度調(diào)整，國際競爭更趨激烈。我國支撐發(fā)展的要素條件也在發(fā)生深刻變化，深層次矛盾凸顯，正處于結構調(diào)整陣痛期、增長速度換擋期，到了爬坡過坎的緊要關口，經(jīng)濟下行壓力依然較大。”

爬坡過坎，意味著不進則退，原地踏步亦不可得。要安然度過結構調(diào)整陣痛期、增長速度換擋期，只能迎難而上，向改革要紅利。因此，總理第一年的施政可稱為“突圍戰(zhàn)”。這是一場從思想觀念束縛和利益固化藩籬中掙脫出來的戰(zhàn)役。“壯士斷腕”、“背水一戰(zhàn)”等形象的說法，反映的正是中央政府打好這場戰(zhàn)役的決心。其中的關鍵點在于如何在短期目標和釋放改革紅利之間實現(xiàn)平衡。短期目標有當即的迫切性，但戰(zhàn)役的結局才是最重要的。這樣的態(tài)勢還會持續(xù)相當一段時間，需要艱辛的努力才會足以讓中國這艘巨輪“行穩(wěn)致遠”。

前述那個細節(jié)則說明，國家最高權力機關對國務院2013年的工作是滿意的，對于國務院提出的2014年工作的原則和政策取向也是肯定的。也許，最重要的不是字面上數(shù)字體現(xiàn)出來的施政成績，而是對于“突圍戰(zhàn)”打法正在形成的共識。

據(jù)統(tǒng)計，李克強在《政府工作報告》中77次提到“改革”這個字眼。對此，大家已不會感到多驚奇。相比而言，《政府工作報告》中兩次提到的“內(nèi)生動力”是個同樣關鍵的字眼，一次是說通過改革開放增強市場活力和內(nèi)生動力，一次是說增長的內(nèi)生動力尚需加強。所謂經(jīng)濟增長速度換擋，意味著今后經(jīng)濟增長更多地來自內(nèi)生動力。

由于國際經(jīng)濟政治形勢的重大變化，“三駕馬車”之一的出口對中國經(jīng)濟增速的支撐作用正下降，《政府工作報告》提出“從戰(zhàn)略高度推動出口升級和貿(mào)易平衡發(fā)展”，2014年進出口總額預期增長7.5%左右，延續(xù)著這幾年持續(xù)下降的趨勢。

同時，李克強在闡述“我國發(fā)展仍處在可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期”的時候，列舉的是“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，區(qū)域發(fā)展回旋余地大”。這都屬于內(nèi)生動力的范疇。《政府工作報告》關于實現(xiàn)2014年經(jīng)濟社會發(fā)展的目標任務的3條原則和基本取向之中，第三條具體講到，“推動發(fā)展從主要依靠要素投入向更多依靠創(chuàng)新驅動轉變，從主要依靠傳統(tǒng)比較優(yōu)勢向更多發(fā)揮綜合競爭優(yōu)勢轉換，從國際產(chǎn)業(yè)分工中低端向中高端提升，從城鄉(xiāng)區(qū)域不平衡向均衡協(xié)調(diào)邁進。”創(chuàng)新驅動、綜合競爭優(yōu)勢、中高端產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)均衡等，都有賴于內(nèi)生增長動力的成長，有賴于以經(jīng)濟體制改革牽引的全面深化改革對市場活力和內(nèi)生動力的釋放。

我們可以用體制機制原因帶來的交易成本對內(nèi)生動力作簡要分析。比如，多年外貿(mào)的巨大增長固然是借助了入世的東風，其實這樣發(fā)展路徑的選擇也與其交易成本較低有關。一般來說，國內(nèi)企業(yè)只要發(fā)揮出比較優(yōu)勢，把生產(chǎn)和勞動力組織好了，選擇進入的國外經(jīng)銷商體系對頭，物流成本相對來說不是大問題。而同樣的行業(yè)做國內(nèi)市場呢，就要面對較高的交易成本。就像此次《政府工作報告》提出的那樣，需要政府積極“清除妨礙全國統(tǒng)一市場的各種關卡”。同理，國內(nèi)一些行業(yè)在發(fā)展中習慣了對國外和同行的抄襲，創(chuàng)新實際上得不到產(chǎn)權保護，談創(chuàng)新驅動也就差不多等同于空中樓閣了。

經(jīng)濟學家黃亞生早在2002的《改革時期的外國直接投資》一書之中，就從“外資依賴癥”這個角度分析了國內(nèi)對外開放有余、對內(nèi)開放不足的問題。國內(nèi)鐘情于外資，對國有企業(yè)來說，最終倒主要不是學習管理和引進技術，而是獲取了投資收益；對民營企業(yè)來說，由于金融方面的排斥，與外資合作乃至讓對方控股實際上是為了獲取早期的發(fā)展基金。

十多年過去了，問題的形式肯定發(fā)生了變化（比如風險極高的地下金融的興起），但本質還是依舊有效的。總理在《政府工作報告》中給金融形象定了位：“讓金融成為一池活水，更好地澆灌小微企業(yè)、‘三農(nóng)’等實體經(jīng)濟之樹。”但現(xiàn)在真正讓國有大銀行坐臥不安的，不是政府對于金融要服務于實體經(jīng)濟的三令五申，而是中央政府已經(jīng)明確要促進其健康發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)金融帶來的沖擊。

從這些簡要分析可見，內(nèi)生動力的成長體現(xiàn)的是大格局的變化，絕非細枝末節(jié)的修修補補，的確需要中央政府打好改革的“突圍戰(zhàn)”。

追求內(nèi)生動力，在《政府工作報告》的總結中最關鍵之處是如何設定2014年經(jīng)濟增速這個相對短期的目標。和以前的《政府工作報告》一樣，李克強專門解釋了為什么要把2014年經(jīng)濟增速設定為7.5%左右（“左右”的提法本身也包含了彈性）。歸納起來，理由是兩個，一個是執(zhí)政基本方略層面的，也就是發(fā)展仍是解決我國所有問題的關鍵，還是要扭住經(jīng)濟建設這個中心不能動搖，因此要有合理的經(jīng)濟增長速度；一個是滿足就業(yè)方面的，“既要滿足城鎮(zhèn)新增就業(yè)的需要，又要為農(nóng)村轉移勞動力進城務工留出空間”。

近些年來，當人們講到要轉變發(fā)展方式的時候，常常說要容忍經(jīng)濟增長速度的一定下降。習近平總書記也曾說過，經(jīng)濟增速的下降有主動控制的因素在起作用，再快一點非不能也，是不為也。此次全國“兩會”之前，社會各界對政府會設定怎樣的經(jīng)濟增速很關注，某種意義上看成是改革的風向標。其中的具體道理在哪呢？

通過此次《政府工作報告》的一些具體思路，道理的基本邏輯鏈條更加清晰了：在內(nèi)生增長動力不足的情況下，以當前的體制條件，如果中央政府過分追求經(jīng)濟增速，會更刺激地方政府展開GDP競賽，繼續(xù)固化政府主導投資的發(fā)展模式。所謂主導不一定就是政府直接投資，而是政府利用優(yōu)惠政策、補貼生產(chǎn)等辦法扭曲了市場主體的行為。一些所謂新興產(chǎn)業(yè)迅速出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩及企業(yè)破產(chǎn)現(xiàn)象，就是一個明顯教訓。

與之相關的就是這些年人們常說的“宏觀好過，微觀不好過”現(xiàn)象，經(jīng)濟增速和GDP總量是有了，但微觀主體的競爭力沒有提升，其生存狀況在產(chǎn)能過剩下更艱難。有研究者也指出，過去較高的GDP增速所需要的貸款增速沒有現(xiàn)在較低的GDP增速所需要的貸款增速來得快，是因為今天很多行業(yè)過剩，投資效率在下降。此外，一些高耗能產(chǎn)業(yè)還會繼續(xù)加深我國環(huán)境上的危機。

而就業(yè)是最大的民生。有一個基本的邏輯鏈條也是很清晰的，即從道理上講，一方面我國GDP繼續(xù)增長基數(shù)比以前更大了，另一方面我國適齡勞動力人口是開始下降的（按照國家衛(wèi)生計生委的說法，一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子政策的理由之一就是保持合理的勞動力規(guī)模），國家統(tǒng)計局在第六次人口普查時曾指出，從2013年以后，我國適齡的勞動人口會逐步下降，2013到2020年是緩慢下降的階段。那么，從就業(yè)方面看，容忍一定經(jīng)濟速度的下降也是有空間的。

2014年經(jīng)濟增速設定為7.5%左右，用李克強的話說，是“認真比較、反復權衡”的結果。這個比較和權衡的過程，我們難以掌握完整的內(nèi)容，涉及方方面面，但以《南風窗》記者的觀察，很重要的一個方面就是不能拖改革的后腿。中央政府的態(tài)度，總理說得非常明確：“只要經(jīng)濟在合理區(qū)間運行，就集中精力抓住轉方式調(diào)結構不放松，保持宏觀政策基本取向不動搖，以增強市場信心、穩(wěn)定社會預期。”換句話說，經(jīng)濟增長率不能滑出下限是個底線，但守住底線不是目的，只是新一屆中央領導集體對于改革前提已經(jīng)達成的共識。

那么，設定7.5%這樣的經(jīng)濟增速到底是有利于還是不利于全面深化改革？這個問題其實可以換個問法，即在設定了這樣的增速前提下，怎么做才是更有利于改革的？即使同樣一個政策，不同的施政方式，會帶來截然不同的效果。這正是已經(jīng)打上“克強經(jīng)濟學”深刻烙印的新一屆中央政府可以大有作為之所在。

李克強在回顧2013年政府工作時，特別談到了2013年上半年中國經(jīng)濟“硬著陸”的可能性，并強調(diào)了當時堅持的“三個不”：不采取短期刺激措施，不擴大赤字，不超發(fā)貨幣。通過增加有效供給，釋放潛在需求，“讓市場吃了‘定心丸’，成為經(jīng)濟穩(wěn)中向好的關鍵一招” 。從2014年工作部署看，這“三個不”得到了延續(xù)。

如何實現(xiàn)2014年的經(jīng)濟增長目標？投資依然是關鍵，那么怎么避免再走“老路”？根據(jù)《政府工作報告》，2014年中央預算內(nèi)投資擬增加到4576億元，重點投向保障性安居工程、農(nóng)業(yè)、重大水利、中西部鐵路、節(jié)能環(huán)保、社會事業(yè)等領域，而“對產(chǎn)能嚴重過剩的行業(yè)，強化環(huán)保、能耗、技術等標準，清理各種優(yōu)惠政策，消化一批存量，嚴控新上增量”。《政府工作報告》對此提出了更細化的目標，“真正做到壓下來，決不再反彈”，這些目標勢必也會分解到各級政府頭上。

而《政府工作報告》把改革列為2014年的首要任務，改革的頭一條就是簡政放權這場政府的自我革命。這場自我革命實際上至少包括兩點，一點是給市場和社會松綁，激發(fā)出民間資本投資和人們創(chuàng)業(yè)的積極性；一點是財政部部長樓繼偉3月6日對記者說的“保證做到資源是由市場決定配置，而不是各種區(qū)域性的優(yōu)惠來配置”，其中就包括2014年“中央統(tǒng)一規(guī)定，地方自行清理自己出臺的稅收優(yōu)惠政策”。

對于后一點，習近平總書記在參加上海代表團審議時對上海自貿(mào)區(qū)試驗專門提出要求，自貿(mào)區(qū)建設要建成制度創(chuàng)新的高地，可復制可推廣，而不是政策洼地，要種苗圃而不是做盆景。他還以和一個代表開玩笑的方式肯定了上海市政府“瘦身明顯”。

根據(jù)《政府工作報告》的總結，2013年政府的自我革命初步釋放出了促進經(jīng)濟增長的活力。因此，對于2014年GDP、就業(yè)、物價這3個關鍵經(jīng)濟指標，樓繼偉在記者招待會上就頗有底氣地直言，服務業(yè)GDP占比已超制造業(yè)，2014年“營改增”的深化會讓服務業(yè)有更大發(fā)展，進一步發(fā)揮其大量吸納就業(yè)人口的優(yōu)勢，而貨幣政策只要守得住，物價也不會上去。“GDP的增長是在7.5%左邊還是右邊，左邊多少、右邊多少，并不是特別重要，重要是就業(yè)，我們的指標已經(jīng)是個綜合的指標了。”

從以上可見，中央政府的改革“突圍戰(zhàn)”已經(jīng)初見成效，尤其是通過一年的施政實踐，逐步形成了經(jīng)濟增長不滑出下限和持續(xù)深化改革的平衡。2014年的政府工作還會繼續(xù)幫助我們驗證這一點的有效性。因此，2014年將是中央政府改革“突圍戰(zhàn)”的關鍵一年。