簡政放權，影響幾何？

覃愛玲

梳理最近幾屆中央政府的施政歷程可以發現，每屆政府開始施政后，都會進行一定的政府機構和職能調整，以便提高效率，實現自己的施政目標。

而“簡政放權”這個大家都爛熟于胸的政策詞匯，因其對新一屆中央政府的現實重要性，在過去一年和將來一段時間內，都具有關鍵性作用。國務院總理李克強的《政府工作報告》在回顧2013年工作時就談到，加快轉變職能、簡政放權是本屆政府的“開門第一件大事”。

過去一年，中央政府的簡政放權取得了一定成效，但如何在此基礎上深入下去，以及地方政府如何在接過中央政府下放的職權后，不進行截留，而是以適合當地的方式依法運用，成為接下來政府職能轉變的重點。

2013年全國“兩會”期間，李克強總理在中外記者招待會上曾承諾，“現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減1/3以上”。

據統計，一年來，國務院共分批取消和下放了416項行政審批等事項，并修訂了政府核準的投資項目目錄，推動工商登記制度改革。在李克強總理的政府報告中，這些措施與營改增等減稅、減費手段一起，被認為給市場松了綁，為企業添了活力，減輕企業負擔1500多億元，并使得“全國新注冊企業增長27.6%，民間投資比重上升到63%”。而中央國家機關“三公”經費減少35%，31個省份本級公務接待費減少26%。

放權，從對象上分，一是向社會放權，即徹底取消不合理、不合法的管制；二是向下放權，即將權力從以各部委為主體的中央政府下放到各省市地方政府。在這種自上而下推進的改革中，一般認為，作為主動者的中央政府的自我削權更為“真誠”，而下到地方一級政府，由于本身介入經濟領域甚深，作為利益巨大的主體，可能通過各種方式截留。

從內容來看，一是在經濟方面，針對市場進行放開；二是針對科研、教育和醫療等社會領域的放開。由于列出了非常具體的數目清單，這種“簡政”方式較易在短期內看出成果。

此輪簡政放權的重點顯然主要集中在經濟領域。在市場進入階段，包括被稱為“一塊錢可注冊公司”的登記制度改革，試圖從監管理念上改事前審批為事中監管和事后追責。而因其與政府直接相聯系，是政府直接控制經濟的表現方式之一，國有企業某種程度上也可以算是“政”的一部分。過去一年，民資進入壟斷行業的政策預期明顯加快。

經濟改革去行政化難，社會改革去行政化更難。比如十八屆三中全會出臺的改革方案要求大學進行去行政化改革。在全國“兩會”過程中，全國政協委員、中國礦業大學副校長姜耀東說出了“中國只有一所大學，就是教育部大學，我們都是分院”這一引起廣泛共鳴的話語。他認為，不去行政化，大學就沒法辦好，因為高校校長有級別，政府掌握了高校的人事權和財政權，高校領導只能唯上。

但是，目前在社會領域內的簡政放權改革顯然仍處于初步甚至尚未起步階段。一度被寄予中國大學改革希望的南方科技大學，新上任的校黨委書記出乎意料，并非來自學術界或教育界資深人士，而是來自長期與教育毫無關系的行政部門，一時輿論嘩然。

官僚系統的不斷自我膨脹和低效率，是現代國家治理過程中深感頭疼的問題。這決定了，為使整個體制有效運作，必須進行周期性的人員機構精簡和權力運行結構調整。

對政府機構的精簡，或減人，或減錢，或減職能。在朱镕基擔任國務院總理的時候，中央政府曾進行了大規模的人員精簡。而新一屆中央政府選擇的是，首先對職能進行精簡，并未觸動人員的職位問題，但中央政府設置了底線，即“約法三章”中的“財政供養人員總量只減不增”。

還有一個細節很重要，即眾所周知，負責統一管理機構編制工作的中央機構編制委員會自1988年成立以來，一直是總理擔任主任，李克強這屆中央政府也不例外。2013年6月，國務院明確行政審批制度改革工作牽頭單位由監察部調整為中央編辦，國務院審改辦設在中央編辦。編制問題和審批制度改革直接捆綁在一個機構，對控制政府機構人員膨脹作用更大。

改革路徑的選擇和改革目標是緊密相關的。這一屆政府簡政放權的關注點并非放在精簡本身，而是在市場經濟和現代政治文化的背景下，經濟上讓市場起決定性作用，社會領域讓民間力量發揮更大作用，站在“政府與市場關系”、“政府與社會關系”的高度，對政府進行限權，通過加大市場力量和社會力量，減小政府存在，激發市場和社會活力。

的確，中國社會目前面臨的主要問題是政府對市場干涉過多，官僚系統對整個社會干涉過多，嚴重壓制了社會活力和創造力。過去幾年，政府并沒有在市場經濟的道路上進一步前進，而是隨著經濟能力的加強，加大了對經濟和社會的介入。

例如，政府權力對經濟的大規模介入，使得地方政府成為大規模投資主體，國有企業大步發展，這種以“政績”而非“效率”為驅動的經濟模式，導致了目前中國經濟存在的最主要問題：發展粗放，大量產能過剩，高額而不透明的地方債，與土地財政相關的高房價等等。

還比如，政府在科研領域投入大量財政資金，試圖建立一個“創新型國家”。結果是，大量的科研經費被濫用和浪費，中國的科研水平和轉化為產業升級所需的技術創新能力，并無大的起色，而由財政分配資金的模式，卻導致了更多科研機構和人員對權力的依附。

除了以上這種“高度”性的原因，簡政放權還有一些很具體的原因。比如，隨著經濟下行，財政收入緊張，在財政豐盛年代一度占用大量社會資源的與政府相關的奢靡消費變得難以持續下去。

在與強力反腐相結合的背景下，以整治“四風”為口號的公務人員節儉活動取得了令人意外的較大成功。過去一年中，對政府工作人員行為和心理影響最大的，是由紀委系統推進的反腐敗和節儉之風。社會上甚至出現了久違的“公務員要不要辭職”的小規模討論。就是全國“兩會”本身，與會議相關的各種消費也大幅降低規格。

新一屆政府將簡政放權作為頭號改革任務，從其成效中，某種意義上也可觀察執政者的改革決心和能力。

改革本身的執行力是關鍵問題。以數量為成效對審批權下放和取消進行考評，有一定現實性，但可能面臨的一個問題是，保留下來的都是關鍵性的，或者將一些職能轉移到行業協會等機構繼續存在。另一個擔心是，中央政府將權力下放到地方政府后，地方政府成為新的“審批中心”，且由于不像中央政府受到各方關注，更容易濫用權力。

李克強總理在“兩會”前夕的國務院第二次廉政工作會議上就再次批評了“中梗阻”現象，直指“少數地方和部門搞上有政策、下有對策，各取所需，有利的就辦，沒利的就拖”。

現實中，大量的增加交易成本、容易滋生腐敗的行政審批仍然存在，審批制度改革仍需要深入進行。比如，作為全國政協委員的許家印在“兩會”上就表示，總理提到建立權力清單制度，清單之外的，一律不得實施審批，房地產行業的確有很多多余的審批，而且有一些是雁過拔毛的。他提議，住建部進行規范統一和全面清理，哪些是該審批的，哪些是多余的審批。有意思的是，當許家印“吐槽”的時候，住建部副部長仇保興也在審議現場，但沒有回應。

在前述廉政工作會議上，李克強提出，取消下放審批事項，不僅要看數量，還要重質量，要把那些含金量高的、管用的，真正能夠激發市場活力的直接放給市場、放給企業。對那些反映多、意見大、又不利于激發市場活力的，還是要繼續取消下放。在《政府工作報告》中，他提出了2014年的目標，再取消和下放行政審批事項200項以上。如果順利完成，李克強在2013年的承諾就得到了實現。

簡政放權面臨的另一個重要問題是，如果真的簡了政后，即使控制住總量，但財政供養人員的存量仍是龐大的，人怎么辦？雖然在某些部門和地區的公務人員人手緊張，但一個普遍性的現實是，許多地方公務人員人浮于事。精簡職能但不主動減人，不僅財政負擔持續加大，大量的政府雇員繼續存在，必然會自動增添或需要或不需要的各種政府職能，容易陷入長久以來中國控制裁減公務員和政府職能的膨脹-精簡-再膨脹-再精簡循環中。

因此，中央政府對改革路徑的選擇是比較務實的，就是從編制、審批、財政等源頭上把政府的活動管住，倒逼政府內部積極變化的發生。當然，也只有從源頭上管住，“財政供養人員只減不增”這樣自動化解公務人員過多問題的“突圍”辦法，才不會在實踐中落空。