“依法治國”升級版的挑戰

王琳

中共十八屆四中全會10月23日在北京閉幕。當晚發布的5200余字的會議公報旋即在公共輿論場上被字斟句酌地解讀。幾家媒體不約而同地統計出，公報中“法治”出現58次，“依法治國”出現23次。由此而得出的“里程碑”、“法治的春天”等譽美之詞躍然紙上與網端。譽美的背后，既是對法治的期待，也是對法治的需求，這正是推進“依法治國”成為全會主題的外部動力。

回顧改革開放36年來的“法制恢復重建史”，可知“法治”與“依法治國”均非今時今日的產物。17年前，黨的十五大已將“依法治國、建設社會主義法治國家”確立為基本方略，1999年九屆全國人大二次會議將其載入憲法。當年11月，《國務院關于全面推進依法行政的決定》出臺。

2002年12月，時任總書記的胡錦濤同志在首都各界紀念憲法施行20周年大會上強調，實行依法治國的基本方略，全面貫徹實施憲法，這是建設社會主義政治文明的一項根本任務，也是建設社會主義法治國家的一項基礎性工作。

回顧這些歷史，才能更好和更準確地找到十八屆四中全會在中國法治建設征途中的重要意義。在筆者看來，較之“法治”與“依法治國”，這次全會更重要的關鍵詞其實應是“全面推進”和“加快建設”。

換言之，在法治建設的17年中，一些問題不斷暴露，一些阻礙沒能跨越，一些領域沒能拓展，當下的法治建設更應注重在“深度”、“寬度”和“速度”上向前推進。這是一個新的起點，也是一個新的挑戰。

試舉一例。“依法治國、建設社會主義法治國家”的基本方略確立之后，學界一直期待能有一張較具體的法治建設時間表。2004年，國務院公布了《全面推進依法行政實施綱要》，其中明確提出，“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。按照這個時間表，今年恰好是“全面推進依法行政”驗收的年份。

那么問題來了，“建設法治政府的目標”是否已基本實現？對照“綱要”中的7個子目標，哪些實現得較好？哪些實現得較差？哪些離法治還有較遠距離？這些實現程度不一的原因在哪？阻礙又在哪？是否找到了超越這些阻礙的辦法？

凡此種種，才是十八屆四中全會最需要給出解答的核心議題。法治建設17年后，中國需要一個新的起點，也需要在這個新起點上對過往的經驗教訓進行認識總結與反思。

毫無疑問，此次全會的“問題意識”是強烈的，針對問題的“應對舉措”也不乏亮點。在“依憲治國”問題上，全會提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。怎么才能做到“依憲治國”和“依憲執政”呢？全會也給出了答案，“健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”。

從語義上理解，這一政策導向實則宣告中國在憲法監督制度中已否決了“普通法院審查模式”或“憲法法院審查模式”。全國人大及其常委會后在憲法監督工作中將擔負更重要和更具實質意義的工作。鑒于全國人大是個會議機構，對憲法實施的日常監督便落在了全國人大常委會身上。

至于具體的監督機制，是在全國人大常委會內設“憲法監督委員會”，還是堅持在全國人大常委會法工委現有的法規備案審查室基礎上，通過完善程序來加大憲法監督力量，尚待觀察。

值此“依法治國”升級為“2.0版”之際，憲法監督若止步不前將很難滿足民意期待。2003年以來，公民提請違憲審查的個案屢有可見。但現實卻是，法規備案審查室對其備案審查工作一直秘而未宣，憲法監督情況、違憲法規規章的處理情況，公眾無從知曉。這當然并不代表中國就沒有違憲的法律、法規、規章。相反，法律沖突并不鮮見，地方性法規、地方政府規章中存在違憲、違法的情況就更多了。

法治首先是良法之治。若公民、社會組織或市場主體等對違憲的法律規范無從救濟，憲法被束之高閣就是必然。“依憲治國”從何處破題？憲法監督程序是個繞不過的坎。有沒有一個有效的憲法監督機制，將成為“依法治國2.0版”區別于舊版的重要特征。