在依法治國中堅持黨的領導

張墨寧

中共十八屆四中全會《決定》指出，黨和法治的關系是法治建設的核心問題。全會《決定》提出“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”總目標時，要堅持的第一個原則就是“堅持中國共產黨的領導”。同時也強調“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”。 中國邁入全面依法治國時代，執政黨與法之間的關系是首先需要理清的問題。對此，本刊專訪中央黨校政法教研部主任張恒山。

《南風窗》：從四中全會《決定》來看，黨的領導被一再強調，建設法治中國，黨與法的關系應該如何處理？

張恒山：中國的社會主義建設和未來的發展要堅持黨的領導，一個民族需要核心力量，依法治國這個事業也需要黨的領導。但是不能把黨的領導等同于黨凌駕于法治之上。黨領導依法治國而黨自身不在法律的治理之內，那就失去了依法治國的原意。黨要守法，這是黨的依法執政的含義。習近平在紀念現行憲法實施30周年大會上，就提到了黨的依法執政的三大主要內容，黨要領導立法，保證執法，帶頭守法。

1981年中央發布的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》首次提出了，黨要在憲法、法律范圍內進行活動；從十二大開始，黨章中也增加了一條，黨要在憲法、法律范圍內活動；憲法也規定了黨要在憲法、法律范圍內活動，不得違反憲法。所以，黨要遵守憲法、法律不存在任何理論爭議，也不存在法律上的問題。中國法治建設最關鍵的一點，就是黨組織要守法。中央決定有關改革的方案措施要有法律依據。這也是四中全會《決定》中所講的，重大改革要于法有據，各級黨委做決策要守法。所以，黨的領導是依法治國事業得到推動的根本保證，而黨自身守法，更是依法治國的根本保證。

完善憲法監督制度

《南風窗》：四中全會強調憲法作用，并且提出要建立“憲法日”和“宣誓制”，如何真正做到依憲執政，憲法監督實施機制應該如何落地？

張恒山：依法治國首先是依憲治國，依法執政首先是依憲執政。這充分表達了憲法的重要地位。關鍵是憲法怎么付諸落實，就是要對違憲的行為追究責任，如果違憲了不承擔任何責任，那么憲法就成為一紙空文，追究違憲責任才體現法律的特點。追究違憲責任首先有一個由什么機構來追究、怎么追究、追究什么責任一系列的問題，也就是違憲責任追究機制，這個機制必須盡快建立。

紀念現行憲法實施30周年大會上，習近平初次提出，全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法監督職責，四中全會《決定》明確提出了完善全國人大及其常委會憲法監督制度。我認為，如果要在全國人大設立憲法實施監督機構，首先面臨的問題是全國人大代表人數太多、會期又短，本身很難履行憲法監督職責，因此，必須要有一個專門委員會。

在現代法治理論中，所有國家機構都有違憲的可能，包括立法機構。這個機制設置首先考慮監督行政機關、司法機關是否有違憲行為，今后也要考慮監督立法機關是否有違憲行為。當然，從現在的實際可行性而言，先建立起由人大和人大常委會負責的憲法監督機制，有比沒有要好。

《南風窗》：在建立違憲責任追究機制中，如何維護黨的權威？

張恒山：真正獨立的憲法監督實施機構并不會約束黨的權力，而是為了防止黨的決策出錯。黨的領導之所以有權威，就是因為在決策中能真正代表人民的利益，體現人民的意愿和要求。黨的決策不發生錯誤，始終符合人民的利益要求，才能保證黨的權威，才能得到人民的擁護，威信才有根基。如果決策出錯，尤其發生重大錯誤，違反憲法，就會給人民的利益帶來重大損害。憲法監督實施機制對違憲行為踩剎車，有助于提高黨的威信和黨的執政能力。

1949年中華人民共和國成立后，黨在《中國人民政治協商會議共同綱領》這個臨時憲法的框架下執政，黨做出重大決策要推行全國，都是由政協討論通過，再交給政府執行。這個體制非常符合當時臨時憲法的體制。

1954年《憲法》制定，全國人民代表大會取代政協成為最高國家權力機關，黨的決策、決定由人大通過，然后付諸政府實行。當時，最大的決定就是每年國民生產計劃的各項指標都要由人大討論通過，政府負責執行。這種執政體制延續到1956年。在這之前，黨沒有犯大錯。1957年以后，尤其是從1958年開始，黨就開始犯一系列錯誤，1957年反右、1958年把全國人大通過的國民生產指標推到一邊，由黨組織自己決定，確定了1000多萬噸的鋼生產指標、農村的人民公社化運動。1954年《憲法》規定的農村基層政權組織是鄉、鎮，沒有經濟功能，基層的經濟組織是合作社，沒有政治功能。黨的一個通知下發，全國開展人民公社化，以鄉為基礎，搞出了一個政社合一的組織，政權組織附加了經濟功能以及鄉所有成員生活安排的功能?；鶎诱嘟M織改變了職能，既沒有通過憲法的修改，也沒有通過立法，這是錯誤的。

所以，黨的執政方式如果不按照憲法、法律的規范進行，一旦發生錯誤，很難糾正。而且，一旦發生錯誤，就是大錯。就像鄧小平所講的，在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。因此，依法治國很大程度上就是防止發生重大錯誤，并不影響黨的執政地位。

《南風窗》：改革開放以后，黨的決策的主要糾正機制是什么？

張恒山：改革開放30年，多數情況下決策正確，我認為主要是兩個原因。一是黨內民主在一定程度上的恢復，黨內決定出來之前，會在一定范圍內征求和吸收意見，減少了犯錯的機會；二是黨的集體領導體制，重大事務集體議決也減少了犯錯的機會。此外，還有相對的輿論開放，體現了民主在一定程度上的擴大。盡管如此，也不能替代人民代表大會的功能，人大廣泛代表民意，可以在更大程度上防止犯錯。例如，普遍認為，2008年4萬億救市的決策，從經濟決策上有爭議，這樣一個重大事項，如果能夠按照法律程序，由人大或者人大常委會來決定，而不僅僅依據政府一個決策，結果可能就會不一樣。

《南風窗》：依法治國是不是也能夠成為政治體制改革的一個突破口？如何通過改革更好地堅持和完善黨的領導？

張恒山：依法治國本質上不能取代政治體制改革。中國的政治體制是三大體制，一個是憲法法律規定的政權體系；一個是黨內的組織體制，也就是內部的工作機制，但它的運行很多都不為外人所知；第三就是黨組織系統和國家機構怎么接軌，這個是關鍵，也是要迫切解決的機制。

堅持和完善黨的領導，黨組織要在憲法法律范圍內執政，就要改變現有的某些方式，真正做到依憲執政。黨組織的職能應該是總攬全局，制定路線、方針、政策，教育黨員，培養干部，向國家政權體系推薦黨信任的人擔任領導職務，通過人大里的黨員代表把黨建議的立法方案上升為國家法律，監督各級政府以及司法系統中擔任領導崗位和從事管理活動的黨員干部履行憲法法律。這5個作用完全體現黨的領導，比凌駕于各個機構之上要好得多。

《南風窗》：去年11月頒布了黨內法規制定的五年綱要，四中全會《決定》提出的法治體系也包括黨內法規體系，黨內法規體系主要解決什么問題？黨紀與國法的關系又如何處理？

堅持和完善黨的領導，黨組織要在憲法法律范圍內執政，就要改變現有的某些方式，真正做到依憲執政。

張恒山：黨紀只是黨員干部個人行為活動要遵守的紀律。黨紀嚴于國法，只能在特定的領域這么講，比如，黨員的道德行為國法不追究，黨紀要追究。但是強制限制人身自由，黨紀不能規定，限制人身自由這是憲法法律規定只有特定的機關才可以行使的。

黨內法規體系不簡單是黨紀的問題，還包括黨內組織體系的規定，哪個部門負責什么工作，具體有什么職權，這是黨內法規體系首先要解決的問題。目前只是區分了黨的法規不同名稱的等級關系，沒有區分黨內哪個機構制定的法規有哪些效力。嚴格地講，應該區分黨的全國代表大會、黨的中央委員會等制定的法規分別具有的效力。

黨章作為一個總的規范性文件還不健全?，F在組織部、宣傳部等黨的工作機構和部門的職能和職權，在黨章中都沒有規定，具體的規章條例中也沒有。所以，黨內法規首先要解決黨的部門機構職權的問題，也就是組織性的規定；第二是解決運作的規定，不同的部門做出決策、付諸實施的程序是什么，要有規定，而不是黨組織直接指揮政府部門干事；第三是黨組織部門和政府各部門怎么接口的問題；第四，黨員干部要遵守的個人行為規范要有黨內的征求意見，要由黨的代表大會通過。