論銀行理財業務中對金融消費者權利的法律保護

馬佳陽

摘要：商業銀行個人理財產品經過了幾年的迅速發展，已經成為了金融市場的重要組成部分。理財產品市場迅速的增長使得理財產品的一些問題也暴露出來，很多理財產品出現了虧損，引起了銀行與金融消費者之間的糾紛。本文針對我國金融消費者權益受到的多方侵害并結合當下理財市場暴露的問題，在借鑒外國金融消費者保障制度的成果的基礎上，意圖為未來制定我國的金融消費者保護法提供建議。

關鍵詞：金融消費者；銀行理財業務；法律保護

一、金融消費者法律界定

研究金融消費者保護，首要問題是對“金融消費者”概念進行界定。目前在我國現行的法律法規中還沒有專門涉及金融消費者保護的法律規范。根據2013年8月30日銀監會發布的《銀行業消費者權益保護工作指引》第三條規定：本指引所稱銀行業消費者是指購買或使用銀行業產品和接受銀行業服務的自然人。［1］雖然“金融消費者”這一概念在銀監會的多部法律文件中都有涉及，但是沒有詳細解釋金融消費者的內涵和外延。依上述規定可以為金融消費者定義，金融消費者是指為滿足個人或家庭的生活需要而購買、使用金融機構提供的產品或接受金融機構提供的服務的個人。

二、金融消費者權益遭受侵害的主要表現

（一）金融消費者混淆理財產品的法律關系

當今商業銀行所發行的個人理財產品種類繁多，理財產品性質各異，而我國法律和法規對此界定也是模糊不清，無法確定理財活動中參與人之間的法律關系。如依照銀監會2005年頒布的《商業銀行個人理財業務風險管理指引》第9條規定，理財資產的具有獨立性，并且在實際運作中，一般是以商業銀行個人名義來管理資產，同時收益歸理財產品持有人。這些特征表明理財業務的本質屬性是信托關系。但是《商業銀行理財業務銷售管理辦法》對綜合理財服務業務的規定又似乎將業務屬性定性為委托代理關系，尤其是銀監會在解釋《辦法》時明確商業銀行個人理財業務是建立在委托代理關系基礎之上的銀行服務。同樣法律性質的信托業務只因經營主體所隸屬監管機構不同，而出現適用不同監管規則的局面，表現出市場監管的不到位。［2］

（二）金融消費者的地位得不到承認

雖然我國金融監管實踐中已有“金融消費者” 的提法，如2010 年銀監會的年報第四章的標題為“存款人和金融消費者的保護”，但我國現行法律法規中并沒有對金融消費者給予法律上的界定和厘清；在2013年銀監會發布《銀行業消費者權益保護工作指引》中對“銀行業消費者”進行了界定，但是沒有指出此概念與之前文件中金融消費者的區別與聯系，同時也沒有對銀行業消費者進行進一步分類，與投資者、普通消費者沒有作出區分。筆者認為金融消費者還應包括購買股票、債券、基金、其他金融衍生品等投資對象的自然人或機構，其概念應該在更高的立法中得到體現。然而我國金融消費者的立法認同還處于探索階段，進而必然影響我國金融消費者法律保護的實踐展開。

（三）金融消費者的實體權利受到損害

個人理財業務中金融消費者的部分實體性權利受到嚴重損害，主要表現在以下幾個方面：

首先、金融消費者知情權形同虛設。中國銀監會頒布的《商業銀行理財業務銷售管理辦法》等規范性文件對理財機構提出了向客戶揭示風險和信息披露的要求，但是在現實執行中大打折扣，而更為重要的是，這些規章并未有從金融消費者“知情權”的角度來展開立法規制。

其次、金融消費者隱私權的保護亟待加強。在商業銀行個人理財業務中，本著最“適合的客戶”原則，商業銀行在向客戶銷售理財產品時需要對客戶做一個比較全面的了解，以根據客戶自身的特點對其推薦最適合他們的產品。［3］在此過程中，客戶要將自己財產等重要信息都如實的告知商業銀行，由于這些信息非常私密，一旦泄露或被不當利用都會給金融消費者造成巨大的經濟損失甚至是心理傷害。

再次、金融消費者的公平交易權受到侵害。在理財業務領域，由于金融消費者與理財機構在信息掌握程度、專業知識擁有等方面存在的巨大差異，金融消費者本來就處于相對弱勢的地位。此外，在具體的理財產品交易過程中，理財機構出于對自身利益的追求，經常向消費者提供擬定好的格式合同讓其簽訂，在合同中不免出現一些限制金融消費者權利、免除自己義務的格式條款，對此，金融消費者的選擇權有限。

（四）個人理財業務中金融消費者的程序權利處于空置狀態

在我國現有的權利救濟體制下，理財的消費者在遭受損后，大致有以下三種救濟途徑：其一，直接向金融機構投訴，由雙方協商解決糾紛。但是，在現實操作中，出于對自身利益的考量，商業銀行對于消費者的投訴往往置若罔聞，最后可能不了了之。其二、向有關監管部門或者消費者權益保護協會投訴，尋求裁判。相關監管部門和消協在受理理財市場金融消費者的投訴后，由于自身的專業知識、人力、財力等方面的因素，解決理財糾紛的能力非常有限。其三、直接向法院提起訴訟。雖然司法救濟路徑較前兩種方式耗時更長、成本更高，但是在簡捷的路徑難以走通的情況下，金融消費者也只有選擇提起法律訴訟這一成本更高的方式來維護自己的權利。

三、主要發達國家在理財市場對消費者權益進行保護的實踐及啟示

（一）美國對理財領域金融消費者進行保護的實踐

2010 年美國參議院通過的《Dodd-Frank 法案》，對金融消費者權益的保護構架了新的監管框架和保護思路：第一、明確了投資者與理財機構之間的信托法律關系；第二、設立消費者金融保護局作為金融消費者權利保護的專門機構。這使得消金局能獨立的行使權力，不受外界的干預。消金局的監管對象涉及各類金融機構和各項金融業務，此外，其監管權集金融管制、檢查及規則制定權于一身，形成了具有權威性和有效性的金融消費者權利保護的行政監管體系。［4］

（二）英國對理財領域金融消費者進行保護的實踐

英國在1987 年制定的《消費者利益保護法》就對金融機構的忠實謹慎義務，違規行為禁止等都做了較為詳盡的規定。2001年頒布的《金融服務與市場法》, 更是對諸如理財消費者在內的金融消費者權益進行了統一整合，進行了統一保護，并將對金融消費者權益的保護列為新成立的超級金融監管機構金融服務管理局的主要監管目標之一。而在2008 年金融危機后，英國又于2010 年出臺了新的《金融服務法案》，著重對金融消費者的保護體制進行了更全面的制度構建。

在對金融消費者保護方面，英國金融服務監管局內部設立有金融舞弊調查服務部和金融服務賠償計劃，對金融消費者進行專門保護。為防止FSA 權力的濫用和官僚主義，英國還專門成立了對FSA 的制衡機制即投訴專員辦其主要受理對FSA 工作人員違背職業道德的行為以及違背基本職責的投訴。［5］這樣，FSA 的權力也受到了很好的牽制，防止了權力的濫用，對金融消費者的權益起到了更好的保護。

（三）歐盟對理財領域金融消費者進行保護的實踐

歐盟于2007年11月1日正式生效的《金融工具市場指令》，其作為歐盟金融服務法案的一部分，其立法主旨在于促進歐盟金融市場的統一交易，并在增強市場透明度、設立合適規則等多方面改善對金融消費者權益的保護。它厘清了傳統的消費者與金融消費者之間的關系，將消費者按一定的標準進行了分類。明確了理財服務者對金融消費者的信息披露義務，將金融產品信息的提供和獲取作為金融消費者權益保護的核心。［6］

上述國家和地區對金融消費者保護普適性的做法主要表現在：（1）承認理財市場的金融消費者的地位；（2）明確金融消費者與理財機構的信托法律關系，為理財產品提供者設置更多的義務；（3）設置專門的監管機構落實對理財領域金融消費權益的保護。

四、完善金融消費者權益保護的建議

（一）厘清商業銀行個人理財產品的法律關系

當前我國商業銀行個人開展的理財業務中，已經形成了兩類明顯不同的業務：一類是具有信托業務本質的商業銀行個人中間業務——代客理財業務；另一類是具有商業銀行個人負債業務本質的創新型存款業務。這兩類業務在性質上具有自營業務和中間業務兩種不同的業務屬性，應對這兩類業務分別依據不同的法律、規章進行管理規范。

同時對代客理財業務進行規范。商業銀行個人開展的表外代客理財業務，由于其具有信托業務本質，使商業銀行個人在開展此類業務時有違反《商業銀行個人法》第四十三條之嫌，應呼吁立法部門借鑒美國、英國、歐盟等西方金融分業體制國家長期實行的銀行業兼營信托業務的制度框架，盡快修訂第四十三條的規定，允許符合準入要求的商業銀行個人兼營信托業務，即代客理財業務，并適用《信托法》對該類業務進行規范。［7］

（二）立法確定個人在金融中的消費者地位，完善相關立法

金融理財業務中，由于金融產品的特殊性，目前我國消費者協會及工商管理局均不受理金融消費者的投訴。因此，借鑒國際金融立法改革經驗，應在金融法中引入“金融消費者”的概念，確定參與金融活動的個人在法律上的消費者地位。在金融消費領域存在嚴重信息不對稱，交易主體實力和地位不對等的現象，消費者處于弱勢地位，這些無法依靠市場機制和消費者自身的努力去改善，就急需要政府伸出法律之手，給予消費者傾斜保護，明確金融機構對消費者的法定義務和民事責任、賦予金融消費者應有的權利。

（三）明確金融消費者的具體權利

在立法中需明確金融消費者享有一般消費者的九大權利外，還應對針對理財業務中金融消費者的實踐情況，對以下權利予以特別規定：

首先，應明確金融消費者的知情權，規定金融消費者有知悉金融商品投資風險及真實收益情況的權利。對于商業銀行理財產品的性質、風險特性、收益狀況、具體收益的計算方式等能夠影響金融消費者做出判斷的信息，金融理財機構有義務采取能夠為金融消費者理解的方式向金融消費者做出具體說明，并組織對金融消費者進行相關的知識培訓。［8］

其次、完善金融消費者享有的公平交易權，金融機構應確保提供同一金融產品和服務時平等的對待所有金融消費者。對于金融機構提供的格式合同，法律應進行規范，對其中可能出現的排除金融消費者權利、免除自身義務的條款加以限制，附加行政審查,以保護在交易過程中金融消費者的公平交易權不受侵害。

最后，金融消費者個人信息不受侵犯。金融機構有保護金融消費者個人信息的義務，如因金融機構的原因造成金融消費者個人信息泄露或金融機構不正當利用通過辦理日常業務所獲得的金融消費者個人信息給金融消費者造成損失時，金融機構應承擔賠償責任。

（四）加強金融消費糾紛處理機制建設，成立專門的金融消費者保護機構

首先，建立多層次的權利救濟渠，使自我救濟、行政裁判與司法救濟方式相互配合補充，共同構成多層次、高效率的權利救濟體系。具體到商業銀行理財業務領域，當出現爭議后，金融消費者應先向商業銀行提起投訴，爭取與之協商解決。對于消費者的不滿，商業銀行應建立起類似于投訴熱線的接收渠道，并由專門的機構、專業的人員負責與消費者協商溝通。［9］由于金融業專業性較強，金融消費侵權的識別、處理難度較大，需要成立專門機構保護金融消費者合法權益。為此，筆者建議在央行設立金融消費者保護局專門負責受理金融消費者投訴處理等工作，并在金融機構內部建立處理消費者投訴的專職部門。

其次，完善集體代表訴訟制度和設立小額訴訟程序。第一、在我國，理財領域的糾紛往往具受眾范圍廣、單個金額較小的特點，若是金融消費者單獨向法院提起與商業銀行的訴訟，不管是在人力還是物力方面其都處于弱勢地位，很多時候還未上庭勝負就已見分曉。鑒于此，我國可以在理財糾紛訴訟處理機制中引入集體代表訴訟制。由金融消費者權益保護的專門組織負責相關權利人的登記, 并由該組織自身或成立專門的小組來擔當訴訟代表人。第二、設立小額訴訟制度。因為理財糾紛受眾范圍廣、主體經濟實力弱、所涉爭議數額通常較小的特點，在構建訴訟救濟體系時，將金融消費者糾紛納入“小額訴訟”機制。當理財糾紛發生后，它給消費者提供了一條更簡便、快速、低成本的糾紛解決途徑，降低了理財消費者的訴訟成本和訴訟周期，保證我國個人理財消費者能用訴訟的方式達到維護自身權益的目的。

［參考文獻］

［1］《銀行業消費者權益保護工作指引》.中國銀監會http://www.cbrc.gov.cn/index.html.

［2］［5］魯籬.王景.論銀行理財業務中對金融消費者權利的法律保障機制［J］.民主制.2012.(5).

［3］葉建勛.國際金融消費者保護立法及其借鑒［J］.中國金融,2012.(22).

［4］［6］王雄飛.歐盟金融消費者保護的立法及啟示［J］.上海金融,2009.(11).

［7］羅志華.黃飚.我國商業銀行理財業務的法律問題研究.［J］.金融與法制,2013.(438).

［8］劉迎霜:我國金融消費者權益保護路徑探析—兼論對美國金融監管改革中金融消費者保護的借鑒.現代法學［J］.現代法學,2011.(3).

［9］林可名.呂莉.淺談金融消費者保護［J］.北方經濟,2012.(11).

（作者單位：東北財經大學，遼寧 大連 116023）